Prevista pela Proposta de Emenda à Constituição da Segurança Pública (PEC 18/2025), a proibição da progressão de regime para condenados por pertencimento a organização criminosa violenta ou por crimes graves viola o princípio da individualização da pena, segundo especialistas. Por esse motivo, a prática já foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.
A Câmara dos Deputados aprovou, na semana passada, a PEC da Segurança Pública, com diversas alterações ao projeto original, elaborado pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública.
Entre outras medidas, a PEC altera a Constituição para estabelecer que lei definirá as atividades ilícitas de organizações criminosas “de alta periculosidade ou lesividade”. A norma estabelecerá sanções mais rigorosas e regime legal especial aplicáveis a seus integrantes e líderes, proporcionais às suas posições hierárquicas, e aos autores de crimes de alta lesividade, “cometidos mediante emprego de violência ou grave ameaça à pessoa, em especial contra a vida e a dignidade sexual de mulheres, crianças e adolescentes”.
A lei deverá dispor sobre “a restrição ou vedação de concessão de progressão de regime, de liberdade provisória, com ou sem fiança, inclusive em audiência de custódia, e da realização de acordo de não persecução penal, quando cabível, em razão da ocorrência de reiteração delitiva e do perigo de manutenção de sua liberdade”.
Além disso, a norma terá que prever a obrigatoriedade da prisão provisória em presídio de segurança máxima, a imposição de medidas cautelares patrimoniais, a expropriação de bens e valores oriundos de atividade criminosa e a responsabilização, civil, penal e administrativa, de pessoa jurídica envolvida com atividades ilícitas.
A legislação também deverá estabelecer a restrição ou vedação de conversão da pena privativa de liberdade em penas restritivas de direito, da concessão de suspensão condicional da pena e de livramento condicional, da remição da pena e da concessão de saída temporária.
A Lei 14.843/2024 proibiu a saída temporária de condenados pela prática de crimes com o emprego de violência ou grave ameaça. A alteração é questionada por três ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (ADIs 7.663, 7.665 e 7.672).
Decisão do STF
O Supremo já barrou a proibição da progressão de regime para condenados por crimes graves. A corte declarou, em 2006, a inconstitucionalidade do parágrafo 1º do artigo 2º da Lei dos Crimes Hediondos – que estabelecia que a pena seria cumprida integralmente em regime fechado (HC 82.959). Os ministros apontaram que a obrigatoriedade do regime fechado conflita com a garantia da individualização da pena, prevista no artigo 5º, XLVI, da Constituição.
Dessa maneira, o STF editou a Súmula Vinculante 26: “Para efeito de progressão de regime no cumprimento de pena por crime hediondo, ou equiparado, o juízo da execução observará a inconstitucionalidade do artigo 2º da Lei 8.072, de 25 de julho de 1990, sem prejuízo de avaliar se o condenado preenche, ou não, os requisitos objetivos e subjetivos do benefício, podendo determinar, para tal fim, de modo fundamentado, a realização de exame criminológico”.
Devido a essa decisão do Supremo, a Lei dos Crimes Hediondos foi alterada pela Lei 11.464/2007. A norma fixou que a progressão de regime para os condenados por crimes hediondos ou equiparados ocorrerá após o cumprimento de dois quintos da pena, se o réu for primário, e de três quintos, se reincidente. No entanto, ficou mantido o regime fechado inicial.
Mas o STF também considerou inconstitucional essa obrigatoriedade em 2017 (ARE 1.052.700). O relator do caso, ministro Edson Fachin, destacou a necessidade de reafirmação de jurisprudência em razão da relevância do tema.
Segundo ele, embora esteja consolidado no STF o entendimento de que é inviável a fixação do regime inicial fechado unicamente em razão da hediondez do crime, essa orientação é “comumente descumprida pelas instâncias ordinárias”, com o argumento de que a declaração de inconstitucionalidade, por ter se dado de forma incidental, não teria efeito erga omnes (para todos) e sua aplicação não seria automática.
O ministro lembrou ainda a necessidade de se observar o princípio constitucional da individualização da pena (artigo 5º, inciso XLVI) na definição do regime prisional.
“Considerando a manifesta relevância da matéria suscitada, que ultrapassa os interesses subjetivos das partes, reputo necessária a submissão da questão à sistemática da repercussão geral, forte no alcance da orientação firmada por esta Corte acerca da fixação do regime inicial fechado para início do cumprimento de pena decorrente da condenação por crime hediondo ou equiparado”, afirmou o relator.
Na ocasião, a corte firmou a Tese de Repercussão Geral 972: “É inconstitucional a fixação ex lege, com base no artigo 2º, parágrafo 1º, da Lei 8.072/1990, do regime inicial fechado, devendo o julgador, quando da condenação, ater-se aos parâmetros previstos no artigo 33 do Código Penal”.
Individualização da pena
Especialistas apontam que a restrição ou proibição da progressão de regime para integrantes de organizações criminosas perigosas e autores de cometidos mediante emprego de violência ou grave ameaça é inconstitucional.
O advogado Antonio Martins, professor de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) e da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), destaca que a previsão da PEC da Segurança Pública desrespeita os princípios da individualização da pena e da dignidade humana.
“Fora o casuísmo incompatível com a natureza de normas constitucionais, a PEC atenta contra o princípio da culpabilidade, decorrente do princípio do Estado de direito, e do qual decorre a obrigatoriedade de individualização da pena, assim como da dignidade humana, que são constitutivos da ordem constitucional. Além disso, a proibição de progressão de regime viola a própria lógica da execução penal e a ideia de reintegração do condenado”.
Ainda que a PEC delegue para uma lei futura a regulamentação da restrição ou vedação da progressão de regime, o texto da proposta deve ser declarado inconstitucional pelo STF, diz a criminalista Maíra Fernandes, professora da Fundação Getúlio Vargas.
“Por ser uma PEC, para ela ser capaz de suscitar o controle de constitucionalidade do STF, ela deve violar as chamadas cláusulas pétreas, dispostas no artigo 60, parágrafo 4º, da Constituição Federal, como a separação dos poderes e os direitos e garantias individuais, o que nos parece que é o caso, uma vez que a vedação absoluta de benefícios poderia ser considerada incompatível com a cláusula pétrea da individualização da pena e da presunção de inocência”.
Restrição legítima
As restrições à progressão de regime previstas na PEC da Segurança Pública não são inconstitucionais nem violam os precedentes do Supremo, avalia o procurador da República Vladimir Aras, professor de Direito Processual Penal da Universidade de Brasília (UnB).
A Lei dos Crimes Hediondos, em sua redação original, impunha de maneira automática o cumprimento integral da pena em regime fechado, o que eliminava qualquer possibilidade de individualização, afirma.
Já a PEC da Segurança Pública estabelece circunstâncias específicas no novo inciso XLVI-A do artigo 5º da Constituição, segundo o qual a “lei definirá as atividades ilícitas próprias de organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade, tais como o comando ou facção criminosos, a organização paramilitar e a milícia privada”. Essas circunstâncias, segundo Aras, que permitirão ao juiz, ao aplicar a pena, impor “regime legal especial aplicáveis aos seus integrantes e líderes, proporcionais às posições hierárquicas que ocupem, bem como aos autores de crimes de alta lesividade, cometidos mediante emprego de violência ou grave ameaça à pessoa, em especial contra a vida e a dignidade sexual de mulheres, crianças e adolescentes.”
“Desse modo, o texto da PEC não ofende o princípio da individualização da pena, na medida em que estabelece critérios adequados para que esse maior rigor seja imposto pelo juiz diante dos fatos do caso concreto”, opina o procurador.
Atos de CNJ e CNMP
A PEC da Segurança Pública também atribui competência para o Congresso Nacional sustar atos do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público que passem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, mas somente em matéria de segurança pública, Direito Penal, Direito Processual Penal e Direito Penitenciário.
A proposta proíbe a adoção de medidas que “atentem contra as competências do Congresso Nacional”. O relator da PEC, deputado Mendonça Filho, citou como exemplos do que considera atos legislativos do CNJ as resoluções sobre audiências de custódia, sobre política antimanicomial e sobre monitoramento eletrônico.
A determinação é uma “clara invasão do âmbito de competência do Judiciário, que pretende modificar com a própria estrutura da separação de poderes”, afirma Antonio Martins.
Vladimir Aras entende que o poder se o Congresso sustar atos do CNJ e do CNMP não invade as competências do Judiciário e do MP.
“Ao contrário, a medida protege a competência congressual, do legislador eleito. A legislação na matéria, especialmente a penal, depende de lei, no sentido de lex populi. Se o novo mecanismo for utilizado apenas nesses casos, teremos um instrumento típico de controle institucional do Legislativo, sem que isso signifique interferência indevida nas funções dos dois Conselhos. O que não pode haver é ingerências políticas no autogoverno das magistraturas do Judiciário e do MP”.
De acordo com o procurador, a fiscalização parlamentar e a possibilidade de sustação de atos normativos são formas de controle político previstas em diversos ordenamentos e, se exercidas dentro dos limites constitucionais, não configuram violação da separação dos poderes. “No entanto, as atividades de inteligência de segurança pública devem ficar sob controle externo do MP e controle pleno do Poder Judiciário”, aponta.
A Constituição impõe aos parlamentares o dever de “zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes”, como estabelece o artigo 49, XI, destaca Maíra Fernandes.
“Apesar do inciso V desse artigo dizer expressamente sobre a possibilidade do Congresso Nacional sustar atos do Poder Executivo, ficando omisso quanto a atos do Poder Judiciário, na prática, o que já ocorre no Congresso é a propositura de projetos de decreto legislativo para tentar sustar atos normativos do CNJ e do CNMP. Também é importante pontuar que o CNJ e CNMP são órgãos administrativos e que cabe ao STF julgar ações contra esses conselhos, como já foi visto em algumas ADIs que questionavam atos normativos”, ressalta a advogada.
A separação dos poderes, além de garantir autonomia a cada um deles, também prevê o sistema de freios e contrapesos, em que cada poder tem papel de fiscalizar o outro, declara Maíra. Ela lembra que CNJ e CNMP não são órgãos jurisdicionais. Ou seja, servem para zelar pela autonomia do Poder Judiciário do Ministério Público, bem como para apresentar diretrizes e fiscalizar seus membros.
“Assim, o texto da PEC pode comprometer essa autonomia institucional do Judiciário e do Ministério Público, em especial por delimitar quais as matérias que podem sustadas, sendo que o leque legislativo do Congresso vai muito além da segurança pública, Direito Penal, Processual Penal e Penitenciário”.
O post Aprovada pela Câmara, proibição de progressão de regime já foi anulada pelo STF apareceu primeiro em Consultor Jurídico.
