Mês: agosto 2024

As emendas parlamentares, instrumentos legítimos que permitem o direcionamento de recursos do orçamento público para atender objetivos específicos (por vezes, até aqui, em outras unidades da federação que não a sua), têm sido objeto de intensos debates no cenário nacional.

O impacto dessas ações no plano orçamentário e seus reflexos nas políticas públicas, considerando a definição das prioridades nacionais, vem sendo suscitado desde o advento da Emenda Constitucional nº 105, de 2019. E são extremamente relevantes, porque dizem com custos, critérios, efetividade e resultados alcançados, tudo numa dimensão que precisa considerar planejamento, necessidades e avaliação de tais resultados. Porém, nas limitações deste espaço, e considerando os debates da hora, particularmente se pretende uma breve abordagem relacionada à transparência e ao controle da sua aplicação.

Longo percurso

De fato, a ampla publicidade (princípio constitucional, como sabemos) na execução dessas emendas é fundamental para garantir que os recursos sejam utilizados de maneira eficiente e eficaz, sem desvirtuamentos que possam comprometer o interesse público. A falta de clareza e de mecanismos efetivos de controle sobre essas verbas pode abrir margem para desvios e prejudicar a implementação de programas e projetos no âmbito da federação.

No cenário atual, a preocupação com a falta de transparência na execução das emendas parlamentares tem se mostrado cada vez mais relevante e justificada. Embora alguns progressos tenham sido alcançados, ainda há um longo percurso a ser trilhado para que a sociedade possa acompanhar, de maneira precisa e detalhada, a aplicação desses recursos. Iniciativas de instituições públicas e não governamentais podem contribuir para que se atinja esse objetivo.

Recomendações da Atricon

Nesse sentido, merece destaque a publicação da Nota Recomendatória nº 01/2022 [1] pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), por meio da qual a entidade tece diversas orientações às Cortes de Contas quanto à sua atuação em relação às transferências especiais de que trata a citada Emenda nº 105/2019, a começar pelo entendimento no sentido de que cabe às instituições com jurisdição sobre o respectivo ente local o controle externo definido na Lei Maior.

Em seu item 2, o documento recomenda aos tribunais que orientem os gestores dos entes federados beneficiários que, entre outras ações, registrem no Transferegov.br os dados e informações referentes à execução dos recursos recebidos; evidenciem detalhadamente a execução orçamentária e financeira oriundas de transferências especiais nos demonstrativos fiscais; e registrem a receita decorrente de transferência especial conforme classificação definida pelo órgão central do Sistema de Contabilidade Federal.

A propósito, cabe registrar que, em 19/8/2004, foi publicada a Portaria STN/MF nº 1.307, em atendimento às decisões proferidas no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 854, que estabelece medidas para aperfeiçoar a execução das emendas parlamentares inseridas no orçamento da União, a Coordenação-Geral de Normas Contabilidade Aplicadas à Federação (CCONF). A normativa tem por objetivo aprimorar as medidas de transparência na execução dos recursos decorrentes das emendas parlamentares, conferindo novas classificações para as rubricas referentes às transferências em foco.

Dados alarmantes

O Programa Nacional de Transparência Pública também tem se consolidado como um importante mecanismo de avaliação e de fomento à transparência nas instituições públicas de todo o Brasil. Trata-se de uma pesquisa, também feita pela Atricon, cujos resultados (os quais podem ser acessados através do sistema Radar) revelam dados preocupantes.

O tema das transferências especiais passou a ser contemplado no estudo a partir de sua segunda edição (2023) e, por meio dele, buscou-se verificar se os portais dos municípios brasileiros identificavam as mencionadas emendas especificando informações sobre a autoria, o valor previsto e o realizado, seu objeto e a respectiva função de governo.

Também foi analisado se o sítio governamental correspondente demonstrava detalhadamente a execução orçamentária e financeira atinente às transferências disciplinadas pela EC nº 105/2019 nos demonstrativos fiscais, isto é, aquelas relacionadas às emendas impositivas, assim chamadas nas hipóteses em que o Executivo é obrigado a executá-las quando aprovadas.

Os resultados da pesquisa são alarmantes: em relação ao primeiro aspecto, observou-se que, em 2023, apenas 1.110 dos 4.045 municípios avaliados (27,5%) exibem, em seus portais, os aspectos exigidos. Essas informações estão atualizadas (ou seja, referem-se a, pelo menos, 2022) em tão-somente 897 sítios.

Em 796, há divulgação de série histórica (isto é, há dados relativos, no mínimo, aos 3 anos que antecedem ao levantamento). Só 804 portais disponibilizam filtros de pesquisa com o objetivo de facilitar a busca de informações, e unicamente 815 permitem a gravação de relatórios em formato aberto.

Quanto ao segundo ponto, as taxas de atendimento são ainda menores. Somente 873 sites (21,6%) divulgam as informações, as quais estão atualizadas em apenas 651. Apenas 571 portais apresentam série histórica. No tocante às facilidades de acesso e manuseio dos dados, há filtro de pesquisa em 595 portais e possibilidade de gravação de relatórios em 609 deles.

Ainda de acordo com o estudo realizado pela Atricon, os municípios dos estados de Goiás, Paraná, Sergipe e Tocantins são os que, na média, apresentam mais transparência em relação ao tema, atingindo, respectivamente, os índices de 41,95%, 34,57%, 33,47% e 29,50%. Já os entes locais de Piauí (7,03%), Amazonas (7,14%), Mato Grosso do Sul (7,97%) e Roraima (8,46%) são os que exibiram os piores resultados.

O Centro-Oeste (27,70%) e o Norte (22,09%) são as regiões que mais divulgam informações sobre emendas parlamentares. Sul (18,92%) e Sudeste (17,41%) apresentam desempenho semelhante. O menor índice, por sua vez, é o do Nordeste (14,07%).

Outra análise possível diz respeito ao nível de transparência de acordo com o porte populacional dos Municípios: quanto menor o ente, em regra, menor é a taxa de divulgação dos informes sobre emendas:

As situações colocadas exigem uma reflexão profunda e a implementação de ações corretivas urgentes. O fortalecimento do controle exercido pelos Tribunais de Contas é essencial para que possamos avançar em direção a um cenário onde a transparência não seja apenas uma promessa ou um compromisso, mas uma realidade consolidada.

Além disso, é fundamental que a sociedade civil esteja engajada nesse processo, acompanhando e fiscalizando a execução dessas emendas, exercitando o controle social. Mas, para isso, o pressuposto básico é o acesso à informação; afinal, não se controla o que não se conhece.

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A Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (PGE-SP) lançou edital de acordo para credores de precatórios estaduais, com pagamento antecipado mediante desconto de 40% sobre o montante do crédito. O requerimento deve ser feito pela internet, no Portal de Precatórios da PGE-SP, até 31 de dezembro. É necessário que um advogado esteja constituído especificamente para esse fim.

O programa abrange titulares de precatórios da Fazenda do Estado de São Paulo, bem como de suas autarquias, fundações e empresas públicas dependentes, nas regras e condições especificadas no edital. O precatório deve ser líquido, certo e não ter impugnação ou pendência de recurso.

São habilitados para o requerimento conjunto de credores o credor individual, seus sucessores ou seus advogados, sendo necessários procuração outorgada a advogado com poderes específicos; comprovante da titularidade do crédito e da qualidade do credor; cópia do ofício requisitório e dos respectivos cálculos; e comprovante do trânsito em julgado do processo de origem do precatório, sem que haja registro de impugnação, nem pendência de recurso ou de medida de defesa em relação ao crédito.

O pagamento dos acordos é feito conforme valor disponibilizado pelo estado em conta administrada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo. No momento do pagamento, a Diretoria de Execuções de Precatórios e Cálculos (Depre) faz a atualização do valor devido e a aplicação do deságio concedido. Com informações da assessoria de imprensa do TJ-SP.

Clique aqui para ler o edital

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Nesta semana, trataremos dos precedentes do Carf em que se discute a tributação ou não da distribuição de dividendos quando os recursos que a operacionalizam se originam nominalmente de reservas de capital.

Com relação às contas de reservas de capital, é importante destacar que o §1º do artigo 182 de Lei nº 6.404/76 [1] determina que elas são formadas pela contribuição do subscritor de ações que ultrapassar o valor nominal e a parte do preço de emissão das ações sem valor nominal que ultrapassar a importância destinada à formação do capital social, inclusive nos casos de conversão em ações de debêntures ou partes beneficiárias, assim como pelo produto da alienação de partes beneficiárias e bônus de subscrição.

Dessa forma, a hipótese mais comum de formação de reservas de capital se refere ao montante que os acionistas contribuem para a aquisição de ações que ultrapassa o valor nominal das ações adquiridas ou a parte do preço da emissão das ações sem valor nominal que ultrapassa o valor destinado à formação do capital social. Comumente as contas de reservas de capital utilizadas com a referida finalidade se denominam “Ágio na Emissão de Ações”.

Nos termos do artigo 200 da Lei nº 6.404/76, as reservas de capital somente podem ser utilizadas para algumas finalidades específicas: (1) absorção de prejuízos que ultrapassarem os lucros acumulados e as reservas de lucros; (2) resgate, reembolso ou compra de ações; (3) resgate de partes beneficiárias; (4) incorporação ao capital social; e (5) pagamento de dividendo a ações preferenciais, quando essa vantagem lhes for assegurada.

Conforme se observa, uma das possibilidades de uso das reservas de capital diz respeito ao pagamento de dividendo a ações preferenciais, quando essa vantagem lhes for assegurada. Tal possibilidade está autorizada no artigo 17, §6º, da Lei nº 6.404/76 que prevê que o estatuto social pode conferir às ações preferenciais com prioridade na distribuição de dividendo cumulativo, o direito de recebê-lo, no exercício em que o lucro for insuficiente, à conta das reservas de capital.

Dessa forma, ainda que em um determinado exercício social não haja lucro suficiente para a distribuição de dividendos, há possibilidade de distribuição deles à conta de reserva de capital.

Tal possibilidade é reforçada inclusive pelo artigo 201 da Lei nº 6.404/76, que dispõe que a companhia somente pode pagar dividendos à conta de lucro líquido do exercício, de lucros acumulados e de reserva de lucros; e à conta de reserva de capital, no caso das ações preferenciais de que trata o § 5º do artigo 17 (cujo teor corresponde ao atual §6º do artigo 17).

Excepcionalidade

Importa destacar também que §1º do artigo 201 da Lei nº 6.404/76 determina que a distribuição de dividendos com inobservância do referido artigo implica responsabilidade solidária dos administradores e fiscais, que deverão repor à caixa social a importância distribuída, sem prejuízo da ação penal que no caso couber, bem como o §2º do mesmo artigo 201 menciona que os acionistas não são obrigados a restituir os dividendos que em boa-fé tenham recebido, sendo que se presume a má-fé quando os dividendos forem distribuídos sem o levantamento do balanço ou em desacordo com os resultados deste.

Como se observa, a distribuição de dividendos com base nas reservas de capital é algo excepcional, sendo necessária previsão estatutária expressa e somente os acionistas preferencialistas poderão ser beneficiários de tais dividendos. Qualquer deslize no tocante a este tipo de tributação poderá implicar a responsabilização solidária dos administradores, assim como uma eventual presunção de má fé dos acionistas ao receberem os dividendos (sobretudo na hipótese dos acionistas controladores) a depender do caso concreto.

Tributação

Diante de todo este cenário societário restritivo, resta saber como se dará a tributação da distribuição de dividendos à conta de reservas de capital.

O artigo 10 da Lei nº 9.249/95 estabeleceu que os lucros ou dividendos serão distribuídos com isenção de IRRF e não serão tributáveis pelos seus beneficiários desde que tenham sido “calculados com base nos resultados apurados” pelas pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, conforme pode ser observado abaixo:

“Art. 10. Os lucros ou dividendos calculados com base nos resultados apurados a partir do mês de janeiro de 1996, pagos ou creditados pelas pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, não ficarão sujeitos à incidência do imposto de renda na fonte, nem integrarão a base de cálculo do imposto de renda do beneficiário, pessoa física ou jurídica, domiciliado no País ou no exterior.”

A princípio, é importante ressaltar que o artigo 10 da Lei nº 9.249/95 pressupõe que a isenção dos lucros ou dividendos distribuídos estaria ao que resultado esteja apurado, no sentido que esteja amparado pela escrituração contábil feita de acordo com a legislação comercial.

Assim, a escrituração contábil é o meio de comprovação de que o lucro efetivo é maior que o determinado segundo as normas para apuração da base de cálculo do imposto ao amparo do regime adotado pela pessoa jurídica – seja ele lucro real ou presumido.

Na hipótese em que o lucro distribuído for maior do que o escriturado contabilmente, ainda há a possibilidade de distribuição do saldo das reservas de lucros ou lucros acumulados de períodos anteriores, tal qual prevê o artigo 238 da Instrução Normativa RFB nº 1.700/17.

Todavia, caso o lucro a ser distribuído não possua amparo no resultado do exercício e tampouco no saldo das reservas de lucros ou lucros acumulados de períodos anteriores, haveria tributação do montante distribuído em excesso nos termos do artigo 61 da Lei nº 8.981/95.

Tendo em vista que a hipótese de distribuição de lucros à conta de reservas de capital ocorre exatamente quando o estatuto social possibilita tal distribuição no exercício em que o lucro for insuficiente, nos termos do artigo 17, §6º, da Lei nº 6.404/76, resta saber se tal dividendo deverá ser tributado ou se ainda será possível aplicar o raciocínio disposto no artigo 10 da Lei nº 9.249/95.

No âmbito doutrinário, Ramon Tomazela defende a isenção dos dividendos ainda que pagos à conta de reservas de capital, uma vez que tal isenção possui nítida função indutora, como instrumento para aliviar a dupla tributação econômica, assim como há autorização societária para pagamento de dividendos fixos aos acionistas preferencialistas na Lei nº 6.404/76 [2].

Precedentes

Feitas as considerações gerais sobre o tema, passaremos à análise dos precedentes do Carf que tratam do assunto.

No Acórdão nº 1202-00.461[3] (de 25/01/2011), a turma julgou de forma unânime pela impossibilidade de caracterização como dividendos dos montantes pagos aos acionistas em contrapartida à conta de reserva de capital (Reserva Especial de Ágio).

Como consequência de tal decisão, os valores recebidos ainda que nominalmente a título de dividendos pela recorrente foram entendidos como rendimentos tributáveis que deveriam fazer parte das bases de cálculo do IRPJ e da CSLL (no caso em tela, a autuação diz respeito tão somente à CSLL, uma vez que o contribuinte tributou o rendimento em questão para fins de IRPJ).

Para fins de contextualização do caso concreto, cumpre notar que a investida da Recorrente possuía saldo de ágio na aquisição de investimento a ser amortizado. Considerando que tal amortização traria um impacto negativo no fluxo de dividendos da investida, a Aneel e a CVM teriam condicionado a aprovação da incorporação da investida a um mecanismo de compensação aos acionistas minoritários dos dividendos que eles deixariam de ganhar.

Daí surgiu o “Desdobramento e Resgate de Ações”, por meio do qual a investida aumentou o seu número de ações com base no valor patrimonial antes do desdobramento e passou a resgatar as ações com o pagamento aos acionistas, utilizando do montante da reserva de capital (Reserva Especial de Ágio).

A recorrente (investidora) alega que os montantes recebidos da investida a título de “Desdobramento e Resgate de Ações” (que na investida foram contabilizados em contrapartida à conta de reserva de capital) não seriam tributáveis como rendimentos para fins de CSLL em razão de seu caráter de dividendos e/ou valores destinados a restabelecer o patrimônio investido da Recorrente naquela sociedade, por meio da operação denominada resgate de ações pelo valor patrimonial.

No voto, o conselheiro relator manifesta o entendimento de que o presente caso não se enquadra na situação descrita no então artigo 17, §5º (atual §6º), da Lei nº 6.404/76, isto é, pagamento de dividendo de acionista preferencialista à conta de reserva de capital.

Ademais, ao analisar a situação fática como um todo, o conselheiro relator conclui que os recebimentos percebidos pela investidora relativos ao desdobramento e resgate de ações com a utilização de lastro proveniente da Reserva Especial de Ágio, registrada como Reserva de Capital no Patrimônio Líquido da investida, não possuem a característica de dividendos, devendo tais recebimentos integrarem o lucro tributável pela CSLL.

Conclusão

Diante de todo o exposto, nota-se que a tributação da distribuição de dividendos à conta de reserva de capital ainda é um assunto pouco discutido no âmbito do Carf. Por mais que haja uma decisão em sentido negativo ao contribuinte, é importante destacar que se tratava de caso mais complexo envolvendo o resgate de ações com pagamento à conta de reserva de capital.

– Este texto não reflete a posição institucional do Carf, mas, sim, uma análise dos seus precedentes publicados no site do órgão, em estudo descritivo, de caráter informativo, promovido pelos seus colunistas.

[1] Lei nº 6.404/76: “Art. 182. (…) § 1º Serão classificadas como reservas de capital as contas que registrarem:

a) a contribuição do subscritor de ações que ultrapassar o valor nominal e a parte do preço de emissão das ações sem valor nominal que ultrapassar a importância destinada à formação do capital social, inclusive nos casos de conversão em ações de debêntures ou partes beneficiárias;

b) o produto da alienação de partes beneficiárias e bônus de subscrição;”.

[2] Santos, Ramon Tomazela. A Isenção Outorgada aos Dividendos e Integração da Tributação das Pessoas Jurídicas e das Pessoas Físicas: o Pagamento de Dividendos à Conta de Reserva de Capital e a Influência da Recente Edição da Lei nº 12.973/2014. Revista Direito Tributário Atual, (32), 297–320.

[3] Conselheiro relator Carlos Alberto Donassolo.

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