Mês: dezembro 2024

É antiga a preocupação dos órgãos de controle [1] em evitar que a administração pública contrate a aquisição de bens ou serviços com preços superiores aos praticados pelo mercado [2]. No entanto, uma definição legal de sobrepreço só passou a existir muito recentemente, com a edição da Lei nº 13.303/16 (Lei das Estatais), conceito este reproduzido agora de forma quase que idêntica na Lei 14.133/21 (Nova Lei de Licitações):

“Art. 6º (…) LVI – Sobrepreço: preço orçado para licitação ou contratado em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado, seja de apenas 1 (um) item, se a licitação ou a contratação for por preços unitários de serviço, seja do valor global do objeto, se a licitação ou a contratação for por tarefa, empreitada por preço global ou empreitada integral, semi-integrada ou integrada.”

Duas questões, porém, remanescem pouco debatidas pela comunidade jurídica. A primeira é acerca do conteúdo do conceito jurídico indeterminado “expressivamente superior”. Na prática, o cálculo do que seria o “preço de mercado” é frequentemente realizado de maneira similar à estimativa de preço na fase de planejamento da contratação pública, em que é comum extrair-se o preço médio de um conjunto de amostras como referência de preço de mercado. Resta, então, a dúvida: afinal, deve-se considerar sobrepreço – ilícito e sujeito a ressarcimento – qualquer valor acima da média de uma cesta de preços coletados pelos órgãos de controle?

A segunda questão envolve a expressão “preços referenciais de mercado”. Dada, pois, a pluralidade de valores que compõem essa cesta, quais destes deve ser tomado como preço-paradigma do valor de mercado?

Da resolução destas questões dependem os órgãos de controle para uma atuação segura quanto à caracterização do ilícito e quantificação do dano ao erário.

Expressivamente superior

Em primeiro lugar, é preciso reconhecer que foi feliz o legislador ao estabelecer que para um preço negociado pela administração pública ser considerado ilícito (em razão de sua antieconomicidade), deve-se estar diante de um valor desarrazoadamente mais alto do que o normal. Em outras palavras, são lícitas as contratações públicas que, apesar de terem objeto similar, são contratadas por preços significativamente diversos, dentro de uma margem que varia entre o preço quase inexequível e o preço quase excessivo.

As razões são simples: em primeiro lugar, os princípios constitucionais da livre iniciativa, da livre concorrência e da propriedade privada (artigo 170 da Constituição) garantem ao fornecedor liberdade para, em condições competitivas, estabelecer subjetivamente o preço que lhe pareça mais adequado para seus produtos ou serviços.

Em segundo, cada contratação possui peculiaridades quanto à localidade, quantidade, forma de entrega e demais condições gerais. Embora uma boa estimativa de preços por parte do agente que faz o planejamento deva considerar esses aspectos, é praticamente impossível coletar amostras de preços negociados em condições idênticas às do órgão que planeja uma aquisição, o que torna a estimativa (perdoem-nos a redundância) uma mera estimativa.

Por fim, mesmo quando o preço médio é corretamente estimado (considerando as particularidades da contratação), ele não deve ser necessariamente estabelecido como preço máximo, pois isso pode levar ao fracasso da licitação, acarretando um aumento significativo dos custos transacionais. Apesar de a lei exigir a desclassificação de propostas com preços acima do orçamento estimado, este valor final de referência não precisa ser igual à média dos preços coletados [3].

Quão expressivo deve ser o preço para ser considerado sobrepreço?

Não será muito difícil para os órgãos de controle caracterizar sobrepreço quando o percentual em relação à média de mercado for algo notoriamente desproporcional. Se um determinado bem X é adquirido por um órgão ao custo de R$ 45 a unidade, enquanto a média de outras aquisições públicas homogêneas é de R$ 15 (supondo mesmas especificações, quantitativos próximos e mesmo local de execução), é razoável presumir, em princípio, que houve compra em patamar “expressivamente superior” (200%), caracterizando sobrepreço.

No entanto, quando nos referimos a produtos cujas amostras para fins de estimativa são escassas ou quando tratamos de serviços minimamente personalizados ao órgão contratante, uma comparação com outras aquisições se torna muito difícil, dadas as peculiaridades (nem sempre evidentes) de cada contratação. Nestes casos, é preciso cautela para não incorrer no equívoco de chamar de sobrepreço – o que induz à ideia de ilicitude – todo valor que supere a média de um conjunto de preços pesquisados, ainda que aparentemente significativos em termos percentuais. Lembremos que a metodologia utilizada para fixação do preço de referência da contratação (hoje prevista no artigo 23 da Lei 14.133/21) é inevitavelmente falha e imprecisa e aquele preço, que o órgão de controle alcança em cálculo feito em momento posterior, frequentemente será muito diferente do obtido pelo servidor responsável pela orçamentação na fase de planejamento (aliás, é provável que cada pessoa que, de forma independente, faça uma estimativa orçamentária chegue sempre a um valor diferente).

Por outro lado, em contratações de valor global elevado, especialmente obras e serviços de engenharia, é possível falar em preço “expressivamente superior” aos referenciais de mercado mesmo com variações percentuais pequenas em relação aos preços médios estimados dos itens individuais (e ainda que os preços negociados estejam em conformidade com os bancos de preços públicos, como Sinapi e Sicro). Isso ocorre quando não se considera o “efeito barganha” ou a economia de escala.

Este fenômeno ocorre porque grandes empreiteiras, devido ao seu poder de negociação e capacidade de compra em larga escala, conseguem obter insumos e serviços a preços consideravelmente inferiores aos valores de referência (o que nem sempre é fácil de estimar durante a fase de orçamentação). Consequentemente, percentuais mínimos – ou até nulos – acima da média podem, na realidade, ocultar um sobrepreço substancial. A operação “lava jato” revelou diversos casos ilustrativos deste cenário, em que obras de infraestrutura apresentavam itens orçados próximos ou ligeiramente acima dos valores de referência, mas que, na prática, resultaram em margens de lucro extraordinárias para as empreiteiras, evidenciando um sobrepreço significativo quando analisado o contexto global da contratação [4].

Daí porque o Tribunal de Contas da União (TCU) já decidiu no sentido de que não existe percentual tolerável de sobrepreço. Como exemplificado no Acórdão 1155/2012 – Plenário:

“não procede o argumento de que, por representar percentual insignificante em relação ao valor global da contratação, o sobrepreço estaria dentro da faixa de aceitação e refletiria oscilações normais de mercado, já que não existe percentual de sobrepreço aceitável.”

Em suma, não havendo como estabelecer um parâmetro objetivo em termos percentuais, resta evidente que a ideia do que é “expressivamente superior” aos preços referenciais de mercado dependerá muito das circunstâncias específicas de cada contratação.

O que nos parece razoável postular, desde logo, é que quanto maior a diferença percentual entre o preço negociado e o preço-paradigma, maior a presunção de ocorrência de sobrepreço (cabendo ao agente público responsável maior esforço quanto à justificativa do preço contratado). De modo inverso, quanto menor a diferença percentual entre o preço negociado e o preço-paradigma, maior a presunção de licitude (cabendo aos órgãos de controle maior esforço probatório em relação à ilegalidade do preço contratado).

A questão semântica

Durante muito tempo, chamou-se, irrefletidamente, de sobrepreço qualquer montante acima de uma média estimada pelos órgãos de controle. É importante que os entendimentos do TCU não sejam interpretados fora do contexto específico dos casos julgados, sob pena de gerar considerável confusão e insegurança jurídica.

O conceito legal, que é posterior ao acórdão mencionado, deixa claro que nem todo valor acima da média pode ser considerado sobrepreço, mas apenas aquele “expressivamente” superior aos preços referenciais de mercado. Portanto, se não pode haver percentual de sobrepreço aceitável (o que parece lógico, já que se trata de ilícito), deve-se considerar inaceitável a variação acima do que se considera “expressivamente superior” caso, de fato, a contratação tenha se mostrado ilícita no contexto específico analisado.

E quanto ao preço-paradigma?

O cálculo preciso do sobrepreço, para fins de quantificação do dano ao erário e eventual valor devido de ressarcimento, depende não somente da definição do conceito indeterminado “expressivamente superior”, de que se tratou anteriormente, mas da definição do “preço de mercado” que será considerado o preço-paradigma.

Não faz sentido considerar como referência de preço de mercado a média de um conjunto de amostras de preços relativos a outras contratações. Por um motivo simples: isso implicaria considerar como preço ilícito todos os preços acima da média, inclusive aqueles utilizados para compor a própria cesta de preços. Exemplificando, se para compor uma cesta de preços, utiliza-se um preço de R$ 10, outro de R$ 15 e outro de R$ 20, a média será R$ 15. Se a média for considerada como preço-paradigma, estar-se-ia afirmando que o preço de R$ 20 (que se utilizou como um dos preços referenciais de mercado) seria ilícito. Ora, se é ilícito, não poderia ter composto a cesta de “preços referenciais de mercado”, que a lei considera como aceitável.

O preço-paradigma deve ser sempre – no mais rigoroso dos cálculos – o preço mais alto utilizado para compor a cesta de preços. A propósito, a 1ª edição do “Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da informação”, do Tribunal de Contas da União, de 2012, já alertava para esse cuidado:

“Se o preço estimado é resultado do cálculo de uma média de preços, isto significa que os preços acima ou abaixo da média usados no cômputo foram considerados como legítimos, senão não poderiam ter entrado no cálculo da estimativa.”

Infelizmente, muitos órgãos de controle – replicando acriticamente a metodologia de pesquisa de preços e orçamentação da fase de planejamento de uma contratação – utilizam como preço-paradigma o preço médio. Embora isso possa fazer sentido para fins de definição de preço referencial, não o faz para fins de cálculo de sobrepreço e eventual quantificação de dano ao erário.

Conclusão

Não se propõe aqui a resolução definitiva do conteúdo das expressões “expressivamente superior” ou “preços referenciais de mercado”, senão muito mais uma sinalização daquilo que se entende não ser possível extrair dos termos da lei.

Primeiramente, a ideia do que é “expressivamente superior” nunca pode ser descontextualizada das circunstâncias verificadas no caso concreto. Portanto não se chamar de sobrepreço (dado o conceito legal) todo preço negociado acima de um determinado preço-paradigma extraído de um conjunto de preços pesquisados, ainda que este preço esteja acima da faixa de preços considerados aceitáveis.

Mas nos parece razoável inferir que quanto maior a diferença percentual entre o preço negociado e o preço-paradigma, maior a presunção de ocorrência de sobrepreço (cabendo ao agente público responsável maior esforço quanto à justificativa do preço contratado). De modo inverso, quanto menor a diferença percentual entre o preço negociado e o preço-paradigma, maior a presunção de licitude (cabendo aos órgãos de controle maior esforço probatório em relação à ilicitude do preço contratado).

Quanto à definição do preço-paradigma, é preciso ter cuidado para não se utilizar do preço médio de uma estimativa como preço-paradigma, sob pena de acabar se considerando como ilícito preços que, pela própria construção da estimativa, foram previamente validados como legítimos. No mais rigoroso dos cálculos, apenas o maior valor pode ser considerado preço-paradigma.

Em síntese, uma melhor compreensão do conceito legal de sobrepreço é essencial para conferir maior segurança jurídica no âmbito da administração pública e robustez às análises dos órgãos de controle. Um entendimento alinhado às particularidades de cada contratação, e com a metodologia correta, permite evitar interpretações arbitrárias, garantindo maior consistência e credibilidade à atuação controladora.

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[1] Aqui me refiro, sobretudo, à Polícia Federal, Ministérios Públicos e Tribunais de Contas.

[2] Naturalmente, essa preocupação tem fundamento constitucional, particularmente no princípio da economicidade (art. 70, caput).

[3] A Instrução Normativa nº 65/2021 do Ministério da Economia, em seu artigo 6º, § 2º, permite que se acrescente ou subtraia um percentual do preço estimado, visando aliar a atratividade do mercado e mitigar o risco de sobrepreço.

[4] Um exemplo ilustrativo do efeito barganha e da economia de escala em grandes obras foi revelado na Operação Lava Jato. Na construção da Refinaria Abreu e Lima (Ipojuca/PE), o preço do aço (exclusive instalação) foi de R$ 4,93/kg, enquanto em uma obra de pequeno porte no interior do Paraná (Creche Tipo II – Proinfância em Rio Azul/PR), o preço do aço (inclusive instalação) foi de R$ 4,40/kg. Ou seja, uma pequena empresa conseguiu melhores condições de preço para a administração pública do que uma grande empreiteira, ainda que esta última tivesse adquirido uma quantidade 4 mil vezes maior. VALLIM, João José de Castro Baptista. Engenharia forense: metodologias aplicadas na operação “lava jato”. Curitiba: Juruá, 2018. p. 190.

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As resoluções do Conselho Nacional de Educação (CNE) sobre o corte etário para matrícula em educação infantil e ensino fundamental variam ao longo do tempo, dependendo do entendimento e das prioridades dos diferentes governos, com várias matizes. Essas resoluções são influenciadas por fatores políticos, sociais e educacionais, podem e são revisadas conforme as necessidades e contextos específicos de cada período.

Resoluções do CNE:
Resolução CNE/CEB nº 2, de 9 de outubro de 2018: Define que a matrícula na educação infantil deve ocorrer aos 4 anos de idade e no ensino fundamental aos 6 anos de idade.
Resolução CNE/CEB nº 1, de 14 de janeiro de 2010: Estabelece diretrizes operacionais para a implantação do ensino fundamental de 9 anos.
Parecer CNE/CEB nº 22/2009: Diretrizes operacionais para a implantação do ensino fundamental de 9 anos.

Essas resoluções refletem a tentativa de uniformizar e padronizar o sistema educacional, mas também foram ajustadas conforme as mudanças nas políticas educacionais e nas necessidades da população escolar.

O corte etário para matrícula na educação infantil e no ensino fundamental pode ser modificado no futuro, dependendo das políticas educacionais adotadas por governos subsequentes.

As diretrizes do Conselho Nacional de Educação (CNE) e outras regulamentações podem ser revisadas e ajustadas para refletir novas prioridades e necessidades identificadas no contexto educacional.

Possíveis fatores de modificação:
Mudanças Políticas: Novos governos podem ter abordagens diferentes em relação à educação e podem implementar reformas que alterem o corte etário.
Evidências Científicas: Estudos sobre desenvolvimento infantil e pedagógico podem influenciar a decisão de ajustar a idade de entrada para melhor atender ao desenvolvimento das crianças.
Necessidades Sociais: Alterações demográficas e socioeconômicas podem levar à reavaliação das políticas educacionais para melhor responder às realidades da população.
Consultas Públicas e Debates: Mudanças no corte etário podem ser discutidas em consultas públicas e debates envolvendo educadores, pais e especialistas.

Um dos exemplos de possível revisão recente pode ter considerado novas pesquisas sobre o impacto da idade de entrada na educação infantil no desenvolvimento cognitivo e emocional das crianças, levando a um ajuste do corte etário para refletir essas descobertas.

Normas do CNE não se sobrepõem à Constituição

As resoluções do Conselho Nacional de Educação (CNE) são normas infralegais que têm por objetivo regulamentar e detalhar a aplicação das leis no âmbito educacional.

No entanto, elas não possuem força superior à Constituição.

O artigo 208, inciso V, da Constituição garante o direito à educação infantil em creche e pré-escola às crianças até 5 anos de idade e o ensino fundamental obrigatório e gratuito dos 6 aos 14 anos de idade.

As resoluções do CNE que estabelecem o corte etário devem ser compatíveis com os preceitos constitucionais, visando à garantia do direito à educação de acordo com as disposições da Carta Magna.

A data limite não está prevista na Constituição, tampouco na lei nº 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional).

Em ambas, não há qualquer alusão ao período de matrícula ou a qualquer data específica. A previsão consta apenas em resoluções do Conselho Nacional de Educação: Resoluções nº 1 e 6 de 2010.

O Supremo Tribunal Federal, apesar de decidir pela constitucionalidade da previsão criada pelas Resoluções, tece algumas considerações permitindo a excepcionalidade da norma, dada a capacidade de cada aluno.

Cumpre destacar, nesse contexto, o seguinte trecho do voto do ilustre Ministro Luiz Fux no julgamento da ADPF n° 292/DF:

“No caso do critério etário, é o que ocorre quando a criança, antes de completar quatro ou seis anos, já possui o amadurecimento cognitivo e comportamental extraordinário. A depender da excepcionalidade desse amadurecimento, é possível que o acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo capacidade de cada um, tutelado pelo inciso V do artigo 208 da CRFB, seja concretize a partir de uma avaliação individual da equipe pedagógica diretamente responsável pelo aluno.”

A exceção está disposta na Ementa do Acórdão da ADPF 292/DF:

“O acesso aos níveis mais elevados do ensino, segundo a capacidade de cada um, pode justificar o afastamento da regra em casos bastante excepcionais, a critério exclusivo da equipe pedagógica diretamente responsável pelo aluno, o que se mostra consentâneo com a “valorização dos profissionais da educação escolar” (art. 208, V, da CRFB e art. 206, V, da CRFB) e o apreço à pluralidade de níveis cognitivo-comportamentais em sala de aula.”

Inobstante ao entendimento esposado no julgamento ocorrido no STF, ainda se verifica em escolas brasileiras, empecilho da aplicação de tal entendimento.

E o mais grave, decisões judiciais proferidas em primeira e segunda instância que desconsideram casos específicos onde não são respeitadas a maturidade e capacidade intelectual da criança, constituindo tais decisões judiciais em empecilho do avanço da criança, diante da “priorização analítica” com base apenas na idade cronológica.

Pululam decisões judiciais, em todo país, com aplicação da regra da resolução de forma geral, sem considerar as especificidades de cada caso, levando a injustiças e resultados inadequados, desconsiderando que cada situação tem suas particularidades, e refutando que a interpretação e aplicação das normas jurídicas levem em conta essas singularidades para garantir uma decisão justa e equitativa.

Critério etário é empecilho inconstitucional

A aplicação do critério etário, previsto na atual Resolução do CNE, como regra cega e geral constitui empecilho ilegal e inconstitucional à continuação da vida educacional da criança garantida no inciso V, do artigo 208 da Constituição.

O artigo 227 da Constituição consagra os princípios da proteção integral e da prioridade absoluta das crianças e dos adolescentes:

“É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”

Por sua vez, a Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente) expressa:

“A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-se-lhes, por Lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade. Parágrafo único. Os direitos enunciados nesta Lei aplicam-se a todas as crianças e adolescentes, sem discriminação de nascimento, situação familiar, idade, sexo, raça, etnia ou cor, religião ou crença, deficiência, condição pessoal de desenvolvimento e aprendizagem, condição econômica, ambiente social, região e local de moradia ou outra condição que diferencie as pessoas, as famílias ou a comunidade em que vivem.” (artigo 3º)

“É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária. Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende:

a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias;
b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública;
c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas;
d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude.” (artigo 4º)
“Nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão, punido na forma da lei qualquer atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais.” (artigo 5º)
“Na interpretação desta Lei levar-se-ão em conta os fins sociais a que ela se dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos, e a condição peculiar da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento.” (artigo 6º)

Efeitos negativos no desenvolvimento

A expressão “com absoluta prioridade” trazida pelo artigo 227 da Constituição dispensa exegese. O referido comando constitucional tem sido ignorado em muitas decisões judiciais.

A aplicação rígida do corte etário, sem considerar as individualidades das crianças, pode ter efeitos negativos significativos no desenvolvimento intelectual e emocional das mesmas e, consequentemente, no futuro da sociedade como um todo.

Resguardada as devidas proporções, até porque não se busca assemelhar as circunstâncias, mas o comportamento geral de algumas decisões judiciais, fazem relembrar um fato histórico:

Há muitos séculos, um papa determinou a punição dos heréticos de uma região sob o seu domínio.
O comandante que foi cumprir a ordem retornou informando não ser possível satisfazer a resolução pois que encontrou uma dificuldade insuperável: como ser ou não ser herético é uma questão de foro íntimo de cada um, não tem visibilidade ou diagnóstico não havia como cumprir o comando punitivo.
Questionando o papa qual a solução, este respondeu: “Mate-os a todos; Deus saberá distingui-los”.

O exemplo ilustra de maneira impactante a questão da aplicação indiscriminada de regras, sem considerar as particularidades de cada caso.

No contexto educacional, a aplicação cega do corte etário pode ser comparada a essa situação histórica, em que a falta de discriminação e sensibilidade às circunstâncias individuais leva a decisões injustas e potencialmente prejudiciais.

Muitas das decisões judiciais proferidas, não se importam em encontrar um equilíbrio entre a padronização necessária para a organização do sistema educacional e a flexibilidade para atender às necessidades individuais das crianças.

Assim, decisões judiciais que aplicam rigidamente a regra geral podem ferir princípios como a igualdade, a dignidade da pessoa humana e o direito à educação, que são assegurados pela Constituição.

Princípios Constitucionais:
Igualdade: A Constituição Federal garante que todos são iguais perante a lei. A aplicação rígida do corte etário pode desconsiderar as diferenças individuais de desenvolvimento entre as crianças.
Dignidade da Pessoa Humana: Tratar crianças de maneira uniforme sem considerar suas individualidades pode violar o princípio da dignidade da pessoa humana.
Direito à Educação: A educação deve ser inclusiva e adaptada às necessidades de cada aluno, conforme previsto no artigo 205 da Constituição.

Decisões judiciais rígidas é como ‘lavar as mãos’

Decisões judiciais que aplicam a regra de forma rígida e sem levar em conta as particularidades de cada caso evidenciam um comportamento semelhante ao de Pôncio Pilatos, onde o julgador “lava as mãos” e não exerce a devida análise crítica e individualizada, abdicando da responsabilidade de garantir a justiça e a equidade.

Uma abordagem mais flexível e atenta às peculiaridades de cada caso seria mais alinhada aos princípios constitucionais e aos direitos fundamentais das crianças.

Para que as individualidades das crianças sejam adequadamente resguardadas no contexto da educação, é essencial que os juízes e outros profissionais envolvidos estejam bem preparados e sensibilizados para lidar com essas questões.

Não se tem notícias de que o Conselho Nacional de Justiça desenvolva, com resultado satisfatório, programas de capacitação contínua que abordem as particularidades do desenvolvimento infantil e as necessidades educacionais especiais que ajudam os juízes a tomar decisões mais informadas e justas.

Não se tem notícias de que Tribunais de Justiça dos estados viabilizem aos juízes acesso a conhecimentos de áreas como psicologia, pedagogia e neurociência para compreender melhor as variáveis que influenciam o desenvolvimento das crianças. Assim como treinamentos que enfatizem a importância da diversidade e da individualidade no processo educativo podem ajudar a criar um sistema mais inclusivo e equitativo.

Preparar melhor os juízes para enfrentar situações que envolvem o corte etário e outras questões educacionais é fundamental para garantir que as decisões judiciais protejam os direitos e as necessidades individuais das crianças.

A abordagem visa contribuir para um futuro mais equitativo e inclusivo.

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É relativamente comum se observar na imprensa e nos mais recentes noticiários as palavras equilíbrio e sustentabilidade fiscais como uma das pedras de toque dos governos, um objetivo macro que precisa ser atingido independentemente da posição sociológica que o governante ocupa.

Não é raro também, o uso da retórica orçamentária como instrumento de pressão ao governo, seja por parte da mídia convencional, dos órgãos de controle, do mercado, da própria classe política e até mesmo por parte do eleitor comum. A questão é que, apesar de ser expressão comum no âmbito fazendário dos órgãos públicos no Brasil, não há na Constituição, tampouco na legislação ordinária, uma previsão específica sobre o conceito de sustentabilidade ou equilíbrio fiscal, embora ambos esses critérios sejam previstos como requisitos essenciais na gestão pública responsável.

Leis como a Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), trazem critérios objetivos que limitam a atuação do gestor na política fiscal, buscando um balanço entre as capacidades estatais no que tange a receita, despesa, e o crédito público, sendo fator interessante o fato de a própria norma estatuir, como um de seus objetivos, a responsabilidade na gestão fiscal, antecipando-se riscos e prevenindo desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

A busca pelo equilíbrio fiscal também está presente em diversas passagens da Constituição. Um exemplo recente é a Emenda Constitucional nº 109/2019, que explicitou a preocupação do constituinte derivado com a condução da política fiscal, constitucionalizando o objetivo do Estado brasileiro de implementar políticas públicas e econômicas sem comprometer a capacidade estatal de manter a dívida pública em níveis sustentáveis [1].

Neste sentido, há de se questionar, afinal, qual é a conceituação de equilíbrio e sustentabilidade fiscal?

O conceito de equilíbrio fiscal

No dicionário, equilíbrio é definido como a condição de estabilidade, em que forças agem de maneira proporcional, promovendo harmonia. Assim, buscar equilíbrio fiscal significa perseguir, na gestão pública, essa estabilidade no ciclo orçamentário brasileiro. Não pode haver descontroles ou desarmonias entre os principais componentes da atividade financeira do Estado: receita, despesa e crédito público. Esses elementos devem dialogar de forma permanente e coordenada; do contrário, haverá o chamado desequilíbrio fiscal.

Quando a lei complementar ou a própria Constituição estabelece limites aos gastos com pessoal ou às despesas obrigatórias de caráter continuado, o objetivo é controlar as despesas para evitar desarmonia com a receita e o crédito público, prevenindo, assim, déficits crônicos. Do mesmo modo, quando o Senado, por mandamento constitucional, fixa limites ao endividamento do Estado, busca-se evitar que o crédito público saia de controle e cause desequilíbrios nos demais componentes orçamentários. Dessa forma, o equilíbrio fiscal é o resultado de uma interação harmônica entre receita, despesa e crédito público, sendo a própria expressão da harmonia na atividade financeira estatal.

O conceito de sustentabilidade fiscal

Por sua vez, a sustentabilidade fiscal, embora também presente na legislação brasileira, carece de uma definição específica ou de uma conceituação objetiva. Diferentemente do equilíbrio fiscal, a sustentabilidade fiscal abrange uma perspectiva mais ampla. Enquanto o equilíbrio é o resultado da harmonia entre os componentes da atividade financeira, a sustentabilidade fiscal reflete o sucesso de uma política econômica equilibrada, capaz de manter esse balanço para as gerações atuais sem comprometer a capacidade de dispêndio das futuras. Trata-se, basicamente, de uma preocupação com o endividamento de longo prazo, considerando a alternância de gestores e o acesso relativamente facilitado ao crédito pelos Estados modernos.

Pode-se afirmar que o sucesso na aplicação do equilíbrio fiscal gera, inevitavelmente, a sustentabilidade fiscal, que passa a acompanhar a política econômica do governo a longo prazo. Importante destacar que a sustentabilidade fiscal não impede o endividamento público, mas exige que ele respeite a capacidade de solvência do orçamento e os limites impostos pela legislação, de modo que a gestão fiscal seja responsável mesmo em um contexto de longo prazo.

Nesse sentido, o artigo 164-A da Constituição prevê que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem conduzir suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis”. Não se trata de uma proibição ao endividamento, mas de uma diretriz que exige respeito aos limites legais e à capacidade de receita de cada ente público.

A gestão pública insustentável fiscalmente é aquela que desconsidera o planejamento estatal como um todo, ignorando possíveis frustrações de receita, limites de endividamento e características específicas de certos gastos públicos, como os de pessoal. Tal conduta tende a trazer reflexos negativos, inclusive para gestões futuras [2].

A essencialidade da gestão pública equilibrada e sustentável

Não é difícil perceber que a dupla equilíbrio/sustentabilidade fiscal é essencial para a vida estatal dos entes políticos, influindo diretamente na questão da autonomia financeira e política destes. A ausência de definições específicas para esses termos na legislação brasileira é um reflexo do dinamismo e da pluralidade que permeiam a atividade financeira estatal, sendo essa lacuna normativa um reforço à importância de os gestores públicos e órgãos de controle agirem de forma responsável, considerando os impactos de curto e longo prazo de suas decisões orçamentárias.

É bom lembrar que a gestão pública desequilibrada e insustentável é apta a causar consequências negativas no financiamento de políticas públicas essenciais para o Estado como saúde, segurança e educação. Aliás, a perpetuação de um cenário de insolvência fiscal afeta a confiança dos investimentos privados no país, elevando o custo de vida e o próprio crescimento econômico do Estado [3]. A escassez de recursos para políticas públicas e serviços essenciais agrava desigualdades sociais e limita o alcance de ações destinadas a melhorar a qualidade de vida da sociedade, tendo nas medidas de austeridade fiscal o principal exemplo de como a sustentabilidade é indispensável para qualquer gestão pública.

Mais do que atender exigências fiscais, perseguir o equilíbrio e a sustentabilidade fiscal significa zelar pela viabilidade do Estado enquanto garantidor de direitos fundamentais e promotor do desenvolvimento. O sucesso nessa empreitada depende da articulação harmoniosa entre os componentes do orçamento público e da adoção de práticas responsáveis de endividamento e planejamento financeiro, e o cumprimento rigoroso das legislações que limitam e restringem as possibilidades de desequilíbrio, como a LRF, é um passo fundamental para tanto.

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[1] RÊGO, Carlos José Fernandes et al. Equilíbrio fiscal no Brasil. 2013. Monografia. Orientador: Anna Emanuella Nelson dos Santos Cavalcante da Rocha. Repositório Institucional IDP. disponível em: <http://52.186.153.119/handle/123456789/3412>. Acesso em: 14/11/2024

[2] MENDES, Marcos José. Sistema orçamentário brasileiro: planejamento, equilíbrio fiscal e qualidade do gasto público. Brasília: Consultoria Legislativa do Senado Federal, 2008.

[3] NABAIS, José Casalta; SILVA, Suzana Tavares da. Sustentabilidade fiscal em tempos de crise. Almedina: Coimbra, 2011.

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