Categoria: Conjur

O advogado-geral da União, Jorge Messias, apresentou à comunidade de Mariana (MG), na sexta-feira (18/10), a proposta do Poder Público para repactuação do acordo pelo rompimento da Barragem de Fundão (MG), em 2015, totalizando investimentos de R$ 167 bilhões, dos quais R$ 130 bilhões serão recursos novos. A apresentação ocorreu durante reunião no auditório do Ministério da Agricultura e Pecuária, em Belo Horizonte.

Os valores deverão ser custeados pelas empresas responsáveis pelos danos causados à região da bacia do Rio Doce (Vale, BHP e Samarco). Do conjunto de investimentos previstos, R$ 640 milhões serão destinados ao fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) nos municípios da Bacia do Rio Doce. Já a saúde coletiva será contemplada com R$ 12 bilhões, sendo que R$ 3,6 bilhões serão destinados à infraestrutura e equipamentos.

Também foram destacados R$ 7,09 bilhões às ações previstas para a retomada econômica. Entre outros pontos, constam ainda, na nova proposta de repactuação, auxílio financeiro de R$ 1 bilhão às mulheres que foram vítimas de discriminação de gênero durante o processo reparatório; R$ 17,8 bilhões para projetos socioambientais dos Estados; R$ 11 bilhões para um amplo programa de saneamento básico; e R$ 4,6 milhões para recuperação de rodovias, como a BR-262 e BR-365.

O montante total dos investimentos é quatro vezes maior do que os R$ 37 bilhões que as empresas afirmam já ter gasto por meio da Fundação Renova, criada para reparar os impactos negativos causados pelo rompimento da barragem.

“Viemos de forma respeitosa dialogar com os movimentos sociais. Eles precisam ser ouvidos e terem seus pleitos contemplados. Apresentamos um conjunto de investimentos que serão feitos e que vão atender e transformar profundamente a região. Tratamos de olhar em primeiro lugar para as pessoas, em segundo lugar para o meio ambiente e em terceiro lugar para um programa de retomada econômica na região. A repactuação fará uma transformação de verdade na vida das pessoas” disse o advogado-geral da União, Jorge Messias.

Pela nova proposta, parte das obrigações relativas à reparação pela tragédia passa ao Poder Público (União, estados de Minas Gerais, Espírito Santo e municípios), que implementarão ações e programas em prol dos atingidos e para reparar o meio ambiente na região da bacia do Rio Doce com os recursos que serão repassados pelas empresas. Essas últimas permanecem com a obrigação de implementar medidas diversas de caráter reparatório. Dentre elas estão a de finalizar reassentamentos, implantar sistema indenizatório para parte dos atingidos que não conseguirem comprovar documentalmente os danos sofridos, retirar rejeitos, recuperar a floresta nativa e nascentes na Bacia do Rio Doce, dentre outras.

Participantes

Participaram da reunião membros da sociedade civil, representantes dos movimentos sociais organizados, Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) e os próprios atingidos da bacia do Rio Doce.

Pelo governo federal, além do advogado-geral da União, participaram do encontro o ministro da Secretaria-Geral da Presidência da República, Márcio Macedo; o adjunto do advogado-geral da União, Junior Fideles; e representantes do Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar, do Ministério da Saúde e do Ministério das Minas e Energia.

Os representantes dos movimentos sociais tiveram a oportunidade de avaliar os pontos apresentados e fizeram observações que serão avaliadas e poderão eventualmente integrar o acordo. Com informações da assessoria de imprensa da AGU.

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Alegando negativa de prestação jurisdicional, a 1ª Turma do Tribunal Superior do Trabalho ordenou que um processo retorne à segunda instância para que as horas extras trabalhadas por um empregado de banco sejam devidamente recalculadas.

O autor juntou à ação recibos salariais e prints dos cartões de ponto que mostravam que ele fazia duas horas extras por dia durante determinado período, o que não foi levado em conta pelo tribunal de segundo grau.

No caso em discussão, o bancário alegou que, no primeiro dia na função, firmou acordo para trabalhar duas horas extras diárias, fazendo o turno das 9h às 18h. Já o banco sustentou que esse acordo foi firmado um ano depois da contratação, ou seja, ele só teria direito às horas extras pleiteadas depois desse período.

Provocado pelo autor, o tribunal regional não se pronunciou sobre os documentos que mostravam as horas extras devidas e afirmou que os recibos salariais indicados no processo não eram suficientes para comprovar suas alegações.

Ainda na decisão de segundo grau, o relator afirmou que as horas extras requeridas já haviam sido quitadas, e disse que a natureza extraordinária do recurso de revista não permite reexame das provas. O autor, então, ajuizou no TST ação de nulidade por negativa de prestação jurisdicional.

“Diante da afirmação anterior, no sentido de que não seria possível apurar a habitualidade apenas pelos recibos salariais, passou a ser crucial a resposta da Turma Regional para que o autor possa defender a tese de que, apesar da contratação formal apenas no ano seguinte, desde o início do pacto laborativo já havia pactuação de labor em oito horas diárias”, escreveu o ministro Amaury Rodrigues Pinto Junior, relator do caso na corte superior.

Silêncio total

O autor ainda rebateu o argumento de que a sede recursal escolhida não foi a correta, porque mesmo após propor embargos de declaração o referido juízo não se pronunciou sobre as horas extras.

Pinto Junior concordou com o trabalhador. “A omissão impede que o autor defenda sua tese em sede extraordinária, motivo pelo qual é suficiente para caracterizar negativa de prestação jurisdicional.”

“É necessário, portanto, que sejam expressamente extirpadas as omissões apontadas, de forma a esclarecer, nos moldes provocados nos embargos de declaração e reiterados na arguição de nulidade por negativa de prestação jurisdicional, se a jornada de trabalho consignada nos controles de frequência do período anterior ao acordo de prorrogação de jornada é, em média, das 9 às 18 horas de segunda a sexta-feira, conforme alegado pelo demandante”, escreveu o ministro.

Atuou no caso a advogada Tayane Dalazen, sócia do escritório Dalazen, Pessoa & Bresciani Sociedade de Advogados.

Clique aqui para ler a decisão
Processo TST-RR 1000713-76.2019.5.02.0012

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Fonte: Conjur

Partamos de uma hipótese e da consequente indagação: se reconhecida a nulidade do interrogatório no Tribunal do Júri, por ter sido o réu impedido de responder parcialmente às perguntas, deve-se anular todos os atos da sessão ou somente o referido interrogatório?

De maneira bem direta, a anulação somente do interrogatório acarretará sua renovação, mas perante um conselho de sentença diferente daquele perante o qual foi realizada a produção da prova testemunhal da sessão de julgamento anterior, criando a curiosa, mas também ilegal oportunidade, de sete pessoas leigas julgarem com base em prova oral não produzida em suas presenças.

Esta hipótese é objetável porque a sessão de julgamento é una e os jurados que votam os quesitos — que também prestam compromisso de agir com imparcialidade e de acordo com os ditames da Justiça (CPP, artigo 472) — têm de ser os mesmos que acompanham a produção da prova oral, composta pela inquirição do ofendido, se possível, testemunhas arroladas pela acusação (CPP, artigo 473), testemunhas arroladas pela defesa (CPP, artigo 473, §1º), e o interrogatório do acusado (CPP, artigo 474).

A lógica protege-nos neste ponto, já que os jurados agem também como fiscais da produção da prova oral e nesta finalidade podem requerer acareações, reconhecimento de pessoas e coisas e esclarecimento aos peritos (CPP, artigo 473, §3º), bem como fazer perguntas às testemunhas por intermédio do juiz presidente (CPP, artigo 474, §2º). Assim, é até prosaico que não pode o novo conselho de sentença, formado em nova sessão de julgamento, participar apenas da realização do interrogatório para, após os debates, votar os quesitos.

Deve este novo conselho poder exercer o direito que legalmente lhe cabe na produção da prova para, com isso, afastar o odor da parcialidade e do completo desconhecimento sobre a totalidade da prova e da causa.

Nem se argumente que diante do novo conselho de sentença poderia ser exibida, aos jurados, em áudio e vídeo, a prova produzida na sessão anterior.

Esse expediente é uma maneira dúbia e inexitosa de tentar reverter a burla procedimental, já que, como apontado, o novel conselho de sentença estaria impedido de fiscalizar a prova oral cujas audições foram realizadas na sessão anterior, prova esta que, também, estaria validando eventual condenação.

Lições da doutrina

Mittermaier ensina que como, em geral, a prova testemunhal não tem tanto crédito de per si, segue-se que a testemunha deve ser indagada “sobre o fundamento de seu conhecimento dos fatos” [1], ou seja, das razões, subjetivas e objetivas que a levaram a ter ciência do ocorrido, o que só é possível se quem indaga puder acompanhar o depoimento de quem será indagado.

Também pontifica o professor Tedesco que a convicção de quem julga a causa só pode amparar-se na prova oral prestada “em pessoa perante o tribunal [ou juiz] competente”, pois somente assim “se pode e deve-se supor que foram satisfeitas todas as prescrições indispensáveis da lei e da prudência” [2].

Aliás, a doutrina especializada de Mascarenhas Nardelli assevera que o modelo mais adequado de produção de prova oral perante os jurados é o de inquirição cruzada e direta (cross examination e direct examination) — conforme a inspiração da dinâmica anglo-americana em nossa legislação [3] — a qual só é possível se a testemunha for inquirida na presença de quem for lhe julgar e em tempo real.

Consequentemente, percebe-se que o contato extemporâneo dos jurados com a prova oral transforma o depoimento da sessão anterior de julgamento numa espécie de depoimento de primeira fase, já que este sim é que pode ser exibido ao júri para que conheçam do que ocorreu antes da decisão de pronúncia, contudo, veja: mesmo nesta hipótese não está dispensada a obrigatoriedade da repetição do ato testemunhal na segunda fase, ocorrida perante o conselho de sentença e não mais diante do juiz togado.

O destinatário da prova é o juiz, mas não qualquer juiz, e sim aquele que efetivamente irá julgar (CPP, artigo 399, §2º). Há, no júri, a aplicação inconteste do princípio da identidade física, pois se de acordo com a reforma de 2008 a prova a ser valorada pelo juiz é aquela produzida em contraditório, fortalece-se a regra da imediatidade, reforçando-se o sistema da oralidade [4].

Badaró, inclusive, já alertava para a correta interpretação do artigo 399, §2º, do CPP, a fim de que não parecesse haver apenas a vinculação do juiz da instrução à sentença. Diz o mestre paulista que a efetiva oralidade só será permitida, com todas as vantagens dela decorrentes, na interpretação segundo a qual “toda a instrução deve se desenvolver perante um único juiz, que deverá ser o mesmo que sentenciará o feito”.

E quando a concentração dos atos se realizar na forma de sessões consecutivas, “o princípio da oralidade exigirá que se mantenha a identidade física do juiz durante todas as sessões de julgamento, porque senão o ocorrido perante o primeiro juiz chegaria ao conhecimento do segundo somente através das peças escritas nos autos” [5].

O ministro Francisco Campos também alertava nos idos de 1939 sobre a imediatidade e identidade física na Exposição de Motivos do Código de Processo Civil: “O juiz que dirige a instrução do processo há de ser o juiz que decida o litígio. Nem de outra maneira poderia ser, pois o processo visando à investigação da verdade, somente o juiz que tomou as provas está realmente habilitado a apreciá-las do ponto de vista do seu valor ou da sua eficácia em relação aos pontos debatidos” [6].

Percebe-se que o exame direto e cruzado da prova oral, a oralidade e a imediatidade na construção probatória não são possíveis se o ato processual de inquirição da testemunha se desenvolver perante pessoas física diversa daquela que irá julgar [7] e por isso não há cumprimento do devido processo legal quando, nulificado o interrogatório no júri, renove-se apenas este ato e não toda a instrução plenária, perante o novo conselho sentença.

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[1] Mittermaier, Carl Joseph Anton. Tratado da prova em matéria criminal. 5 ed. São Paulo: Campinas, 2008, p. 356.

[2] Idem, p. 360.

[3] Mascarenhas Nardelli, Marcella. A prova no tribunal do júri. 1 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019, p. 475.

[4] Badaró, Gustavo Henrique. Juiz natural no processo penal. 1 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 217.

[5] Idem, p. 217-218.

[6] Maya, Andre Machado. Oralidade e Processo Penal. Tirant Brasil, p. 144, 29 dez. 2020. Disponível em: <https://biblioteca.tirant.com/cloudLibrary/ebook/info/9786559080328>

[7] Maya, André Machado. Oralidade e Processo Penal. Tirant Brasil, p. 145, 29 dez. 2020. Disponível em: <https://biblioteca.tirant.com/cloudLibrary/ebook/info/9786559080328>

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O reconhecimento de suspeitos de crimes por fotografias, por si só, não diminui a confiabilidade do resultado. É preciso garantir que a forma de apresentação seja a mais adequada para permitir o procedimento sem sugestionar a vítima.

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Diz a sabedoria popular que cão que tem dois donos morre de fome. Sem uma definição clara de responsabilidades entre os donos, nenhum deles assume o dever de alimentar o animal. Ambos esperam que o outro vá alimentar o cachorro, que acaba morrendo de fome. Será que essa lógica também valeria para os projetos de lei?

A resposta é não. Já foi diversas vezes demonstrado, em vários contextos, que projetos de lei com mais de um autor têm maior probabilidade de avançaram no processo legislativo — e serem aprovados. Além disso, parlamentares que se engajam em atividades de coautoria tendem a ser mais bem relacionados e ter mais sucesso em seus objetivos (Sciarini et al., 2021; Kirkland, 2011).

Sciarini et al. (2021) demonstraram que quanto maior for o rol de autoria de um projeto, quanto maior for o número de autores, maiores as chances de esse projeto avançar no parlamento da Suíça. Os autores vão além. Demonstraram, também, que projetos com autores de diferentes partidos e diferentes correntes ideológicas (bridging strategy) têm mais chances de ser aprovados do que aqueles cujos autores são do mesmo campo político (bonding strategy).

Parlamentares que se envolvem em bridging strategies buscam apoio de colegas fora de seu partido e campo político e, por isso, criam maiores redes de contato e têm acesso a uma maior quantidade de informações do que aqueles que permanecem restritos a seu grupo político. Rede de contatos e informações são ativos cruciais para o sucesso de qualquer parlamentar. Ademais, um projeto que foi discutido por um amplo espectro político tende a representar um consenso de diferentes visões. Daí o maior sucesso tanto dos parlamentares que se engajam na busca de coautores para seus projetos quanto dos projetos frutos dessa atividade.

Essa lógica também vale para o Congresso Nacional. Em uma análise da 56ª Legislatura da Câmara dos Deputados – 2019 a 2022, demonstrei que quanto maior o número de autores de uma proposição, maiores as chances de essa proposição avançar no processo legislativo (Brito, 2023). Cada autor adicional aumenta as chances de uma proposição chegar ao Plenário da Câmara em 2,18%. Essa análise também mostra que buscar apoio de parlamentares de outros partidos é uma estratégia bastante efetiva. Cada partido adicional representado na autoria da proposição aumenta em quase 30% as chances dessa proposição chegar ao Plenário da Casa.

Portanto, tendo em vista que buscar coautoria é uma maneira de aumentar as chances de sucesso de seus projetos, é de se esperar que essa seja uma atividade frequente e que a maior parte dos projetos apresentados tenham diversos autores, certo? Errado.

Na 56ª Legislatura da Câmara dos Deputados, se considerarmos apenas as Propostas de Emenda à Constituição (PEC), Projetos de Lei (PL), Projetos de Lei Complementar (PLP), Projetos de Decreto Legislativo (PDL) e Projetos de Resolução da Câmara (PRC), foram apresentados 18.320 projetos de autoria de deputados. Destes, apenas 1.835 (aproximadamente 10%) são frutos de coautoria e têm mais de um autor [1]. E das 18.320 proposições analisadas, apenas 448 chegaram aos estágios finais de deliberação – o Plenário da Casa – até o final da Legislatura. Isso representa apenas 2.45%.

Projetos de autoria de deputados	18.320
Projetos com mais de um autor	1.835
Projetos que chegaram ao Plenário	448

Quantidade e qualidade

Parece ser um contrassenso. Proposições com mais de um autor têm maiores chances de avançarem em suas tramitações. No entanto, a grande maioria das proposições apresentadas pelas deputadas e deputados são de autoria individual. O que explica essa situação? Será que os deputados não se importam com a aprovação de seus projetos? Existe um custo muito alto para conseguir apoio às proposições?

Em um texto recente aqui neste espaço, João Trindade Cavalcante Filho apresenta uma possível resposta. Ele trata do que considera um número excessivo de proposições que são apresentadas na Câmara dos Deputados. Ainda segundo ele, a maioria é arquivada sem sequer ter sua constitucionalidade analisada no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça.

Ele aponta como um dos motivos a ideia de que a produtividade do Legislativo se mede pela quantidade de projetos aprovados – ou apresentados. Essa ideia é reforçada pelas próprias Casas Legislativas e por “prêmios” de “especialistas” que acabam reforçando e incentivando esse comportamento. Como uma possível solução, sugere a exigência de um requisito de apoiamento mínimo para a iniciativa legislativa. O número sugerido é de um décimo da Casa.

A ideia é que a exigência de um apoiamento mínimo deve forçar os parlamentares a buscar apoio para suas proposições antes de apresentá-las. Isso deve diminuir o número de proposições e, de acordo com as análises aqui apresentadas, aumentar a probabilidade de que essas proposições avancem no processo legislativo.

No entanto, é preciso compreender quais são os incentivos que levam os parlamentares a apresentar um grande número de proposições de autoria individual? Quais são os objetivos dos parlamentares? E se, de fato, a intenção dos parlamentares não for a de aprovar essas proposições?

Um primeiro ponto importante é aquele já levantado por João Trindade: a ideia de que produtividade legislativa se mede pela quantidade de proposições. Essa é uma noção compartilhada e reforçada pelos próprios parlamentares e pelas Casas Legislativas, pela imprensa, por especialistas, e pela sociedade, de uma maneira geral. Obviamente, se o “melhor” parlamentar é aquele que apresenta mais projetos, os parlamentares possuem o incentivo de apresentar mais projetos – que não precisam sequer serem analisados.

Esse ponto levanta uma questão interessante: como avaliar a atuação de um parlamentar? É uma questão que merece um melhor aprofundamento, mas que está além do escopo deste texto.

No entanto, outros incentivos influenciam as atividades dos parlamentares. Seguindo Sciarini et al. (2021), parlamentares são atores estratégicos que perseguem três objetivos: promover boas políticas públicas por meio da definição de agenda e atividade legislativa (orientados para políticas); aumentar as chances de reeleição ao enviar sinais aos eleitores e tentar garantir ganhos eleitorais (orientados para votos); e aumentar o prestígio e a influência institucionais na Casa Legislativa (orientados para cargos).

A apresentação de proposições pode ser utilizada para atingir os três objetivos, de forma conjunta ou isolada. Algumas proposições podem servir apenas para sinalizar preferências e “mostrar trabalho” aos eleitores, com objetivos eleitorais, sem o objetivo de melhorar as políticas públicas. Portanto, o fato de grande parte das proposições não avançarem no processo legislativo não é, necessariamente, um fracasso de seus proponentes. A simples apresentação dessas proposições já cumpriu seu objetivo.

Por outro lado, as proposições que têm como objetivo promover boas políticas públicas, essas sim, precisam ser aprovadas, ou pelo menos incentivar o debate sobre o tema, para cumprir seus objetivos. Podemos supor que nesses casos os parlamentares busquem apoio para seus projetos e que isso se traduza, em alguns casos, em projetos com mais de um autor para terem maiores chances de aprovação.

No entanto, não é tarefa fácil identificar qual é o objetivo de um parlamentar ao propor um projeto de lei – se é que é possível. Ademais, se considerarmos que a apresentação de proposições é utilizada pelos parlamentares como uma maneira de alcançar seus objetivos eleitorais – ser reeleito, e que essa estratégia tem um custo quase zero para eles, podemos esperar uma grande resistência a propostas de limitação da iniciativa parlamentar individual.

E ficam os questionamentos: é legítimo, ou desejável, que o instrumento de iniciativa parlamentar seja utilizado para esses fins? É um problema os parlamentares utilizarem a apresentação de proposições como forma de enviar sinais a seus eleitores? Que outros instrumentos podem ser utilizados para sinalizar preferências aos eleitores e atingir os objetivos eleitorais dos parlamentares?

Entender melhor esses incentivos e os instrumentos disponíveis para a atividade parlamentar pode ser um caminho mais interessante do que simplesmente limitar a iniciativa parlamentar. Disponibilizar e incentivar outros instrumentos pode reduzir a necessidade da utilização da iniciativa parlamentar para objetivos meramente eleitorais. Ademais, melhorar o entendimento da atividade parlamentar e a forma como é avaliada – pelas próprias Casas, pela imprensa, pela sociedade – pode alterar os incentivos que moldam o comportamento dos parlamentares.

Enfim, esse é um tema bastante interessante e que merece mais atenção. Longe de querer apresentar soluções, esse texto tem o objetivo de levantar questionamentos.

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Referências

BRITO, Daniel. Agenda Setting in the Brazilian Chamber of Deputies: Assessing the Influence of Political Parties and Legislative Member Organizations. 2023. Master’s thesis (Master of Public Policy) – Hertie School of Governance, Berlin, 2023.

Kirkland, J. H. (2011). The relational determinants of legislative outcomes: Strong and weak ties between legislators. The Journal of Politics, 73 (3), 887–898.

Sciarini, P., Fischer, M., Gava, R., & Varone, F. (2021). The influence of co-sponsorship on mps’ agenda-setting success. West European Politics, 44 (2), 327–353.

[1] Houve um problema com a coleta de dados das PECs. No banco de dados coletado, a maioria das PECs cotinha apenas o primeiro signatário. Apenas 18 PECs apresentavam os dados de todos os autores.

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Evento híbrido sobre a nova lei sobre comércio exterior

No dia 28 de outubro de 2024 (segunda-feira), das 9h às 17h, será realizada, na sede do Instituto dos Advogados de São Paulo (Iasp), o evento híbrido (presencial e on-line) “A lei geral de comércio exterior e a modernização das aduanas” para discutir o projeto de lei geral do comércio exterior desenvolvido por especialistas da Receita Federal do Brasil, da Secretaria de Comércio Exterior, e da Consultoria Legislativa do Senado.

O evento será realizado conjuntamente pelo Instituto de Pesquisas em Direito Aduaneiro (IPDA) e pela Comissão de Estudos Aduaneiros do IASP, contando com a participação de alguns dos autores do anteprojeto, de membros desta coluna e de especialistas na área aduaneira e do comércio internacional.

Os impactos práticos da nova lei sobre as empresas

O projeto da nova lei tem por objetivo aprimorar o gerenciamento de riscos e introduzir a obrigatoriedade do Portal Único de Comércio Exterior, que pretende trazer maior eficiência no despacho aduaneiro e no controle de mercadorias por meio do emprego de tecnologias digitais e documentos eletrônicos. Além disso, busca eliminar barreiras burocráticas e promover o uso intensivo de automação, com foco na transparência e previsibilidade, bem como ampliar o escopo das “soluções antecipadas” e com foco na autorregularização de processos, oferecendo ferramentas de prevenção litígios no âmbito aduaneiro.

O projeto também visa reclassificar os regimes aduaneiros, alinhando-os aos moldes da Convenção de Quioto Revisada (CQR), já em vigor no Brasil, bem como ao Projeto de Lei Complementar nº 68/2024 (Reforma Tributária sobre o Consumo) que ainda tramita no Senado Federal. A importância do projeto, portanto, vai além de modernizar e consolidar a legislação referente ao comércio exterior no Brasil. Ele busca simplificar o conjunto de normas vigentes, torná-las mais acessíveis e previsíveis para importadores, exportadores e operadores logísticos, e aproximar a legislação brasileira das melhores práticas internacionais.

Um dos seus principais objetivos, como tratado em texto desta coluna (link), é reunir as diversas disposições esparsas em um único corpo legislativo de normas gerais que cuidam de regulação, fiscalização e controle sobre mercadorias, simplificando o conjunto de regras que hoje são regidas, em grande parte, pelo Decreto-Lei nº 37/1966, com o intuito de reduzir a complexidade das operações de comércio exterior e aumentar a segurança jurídica. Outro ponto central é a introdução de inovações, como o uso de ferramentas digitais e a adaptação às exigências internacionais, que têm impacto direto na competitividade do país, criando, ainda, o marco legal doméstico para a facilitação do comércio e para o controle administrativo de mercadorias.

A trinca estrutural do anteprojeto

O Livro I do anteprojeto trata das disposições gerais, estabelecendo os conceitos fundamentais e a base legal que regulamenta o comércio exterior, define o território aduaneiro, os sujeitos de comércio exterior, e conceitua as áreas alfandegadas. Introduz um título dedicado à facilitação do comércio, trazendo conceitos inéditos como o do Portal Único de Comércio Exterior (Pucomex), a divulgação de informações na plataforma também em inglês, a possibilidade de uso de documentos digitais ou nato-digitais em substituição aos documentos físicos, a ampliação do uso de pagamento eletrônico para as operações, e a ampliação do escopo temático de soluções antecipadas.

Por sua vez, o Livro II é dedicado ao controle e fiscalização das operações de comércio exterior. Aborda a forma como deverá ser estruturada a gestão de riscos, trazendo maior transparência no uso e divulgação das informações, regulamentando os procedimentos de inspeção, despacho de mercadorias, e auditorias aduaneiras. Também abrange as regras para o depósito temporário de mercadorias e o controle pós-liberatório, permitindo que as autoridades fiscalizem as operações mesmo após a liberação das mercadorias.

O livro destaca o papel da Receita e de outros órgãos, reforçando a importância da automação e do uso de sistemas digitais para tornar o processo mais rápido, objetivo e eficiente, com foco no detalhamento dos procedimentos fiscais aduaneiros, além de um título inédito dedicado ao controle desempenhado pelos órgãos intervenientes, havendo o detalhamento dos estágios de Tratamentos Administrativos que podem ser promovidos sobre importação ou exportação de mercadorias no âmbito do Pucomex.

Por fim, o Livro III é focado nos regimes aduaneiros, finalmente conceituando a categoria de um regime comum e agrupando em quatro gêneros internacionalmente conhecidos os regimes aplicados em áreas especiais[1] (e.g. trânsito aduaneiro, depósito aduaneiro, permanência temporária e regimes de aperfeiçoamento).

Ademais, deixa de se falar em um Termo de Responsabilidade para constituição de obrigações fiscais, adotando-se implicitamente a ideia de não incidência quando da aplicação desses regimes. A lógica buscada pelo Livro III determina que uma de suas formas de extinção é o despacho para consumo, hipótese que agora aproxima os regimes de Drawback e Recof. Aborda, ainda, os benefícios a eles associados e traça as linhas gerais dos regimes aduaneiros aplicados em áreas especiais (Áreas de Controle Integrado, Zona Franca de Manaus e Zonas de Processamento de Exportação). Embora o anteprojeto forneça diretrizes gerais, deixa a cargo de órgãos como a Receita Federal a complementação e regulamentação de aspectos operacionais específicos.

Contexto e justificativas

Em artigo publicado nesta coluna (link), abordamos que as codificações e consolidações têm como objetivo comum racionalizar, organizar, simplificar e tornar mais transparente e acessível a legislação. Sob este viés, o Projeto de Lei nº 508/2024 (PL 508), apresentado ao Senado Federal, em 29/02/2024, ao buscar consolidar a legislação federal esparsa sobre o comércio exterior e a tributação aduaneira, recebeu a crítica de repaginar mecanicamente uma legislação sexagenária e, em alguns aspectos, retrógrada, como os autores deste artigo já trataram em outros escritos (link).

O projeto de consolidação teve o mérito de fomentar não apenas a discussão em torno do tema, mas também de impulsionar (e mesmo possibilitar) a reunião de especialistas para promoverem os estudos para a elaboração do anteprojeto de uma lei, de caráter nacional, baseada na modernização do aparato normativo voltado a tratar do comércio internacional.

Este novo texto produzido pela comissão não teve a pretensão de sistematizar os principais temas da matéria (e, portanto, sem as credenciais para se apresentar como um código), mas tampouco buscou apenas reunir em um único corpus coeso e coerente o texto positivo preexistente, mas inovar e adequar o direito posto para a realidade atual do país e do estado da arte da tecnologia (e, portanto, sem as características de uma consolidação). Por este motivo, tratou-se, antes, de uma “lei geral do comércio exterior”, ao estabelecer “normas gerais” para a matéria.

Objeto e normas gerais em matéria de comércio exterior

O objeto da lei é, como define em seu artigo inaugural, estabelecer “normas gerais” para o desempenho das atividades de regulação, fiscalização e controle sobre o comércio exterior de mercadorias.

Apesar de possuir um dispositivo de diretrizes aplicáveis a toda a legislação aduaneira que emana comandos mais genéricos, o texto irradia também disposições específicas que deverão ser consideradas na interpretação de temas relativos aos eixos temáticos de que tratam os Livros I, II e III. Neste contexto, o anteprojeto transbordará seus efeitos desde seu glossário – explicando conceitos básicos do comércio exterior – até aspectos pontuais importantes de Regimes Aduaneiros Especiais – como a refundação conceitual do que caracteriza os Regimes Aduaneiros.

Definições e vaguezas

O artigo 2º do anteprojeto proposto, em prestígio à busca de precisão determinada pelo artigo 11 da Lei Complementar nº 95/1988, busca incorporar um glossário mínimo ao definir determinados termos e expressões. Observe-se que o esforço se dobra à tradição em determinados momentos como ao reafirmar o “despacho para consumo” como o “procedimento” para submeter a mercadoria ao regime aduaneiro comum, aproximando o conceito da lógica do Direito Administrativo.

Em outros momentos, meramente reproduziu o conhecido conceito de importação apenas para a interpretação do PL, definida como a “entrada da mercadoria no território aduaneiro”, mantendo-se em aberto discussões teóricas em outros domínios como a mera transposição física ou cruzamento da fronteira, não apenas por meio dos recintos alfandegados, mas de qualquer ponto do território.

Tal definição se aproxima daquela eleita pelo Acordo de Facilitação do Comércio (AFC), ao optar pelo termo “introdução” de mercadorias estrangeiras no território nacional. Por outro lado, a escolha pela CQR confere um acento maior no procedimento e na entrada regular ao fazer remissão expressa à regularidade da entrada com animus de definitividade (documentos, conferência e recolhimento de tributos). A interpretação, portanto, acaba por precisar de uma construção com caráter sistemático para chegar à norma, o que pode ser reforçado pela definição mercosulinas da materialidade da tarifa, que pressupõe “importação definitiva de mercadoria para o território aduaneiro”.

Para fins aduaneiros, passou explicitamente a se definir (conceito até então inexistente) o que vem a ser um “regime aduaneiro comum”, traduzindo que o signo jurídico da importação precisa se somar ao aspecto volitivo (entrada definitiva) para que assim se possa consumar o tratamento aduaneiro à mercadoria importada.

Portanto, o texto caminha no seu glossário de definições na exata medida do necessário ao utilizado pela mesma Lei, sem conceituar temas que nem sequer poderiam dele fazer parte, como definições de “erro escusável”, esta afeta ao campo da aplicação de penalidades e infrações.

Controle aduaneiro, conferência e fiscalização

Algo semelhante pode ser dito a respeito de um específico aspecto da “modernização” utilizado pelo anteprojeto: o recurso intensivo a tecnologias digitais como forma de viabilização do controle aduaneiro. De fato, tal escolha pode criar barreiras para pequenas e médias empresas, havendo uma tendência a direcionar determinados custos operacionais ao setor privado (a “privatização” dos custos administrativos, que se tornam custos de conformidade, proporcionalmente maiores conforme menor o porte da empresa) [2].

No entanto, as alegações de eventuais dificuldades em se adaptar ao novo sistema tecnológico não parecem ser suficientes para deixar de lado a constatação de que tal postura seja um aliado (inevitável) da facilitação do comércio, e que a crítica poderá ser dirigida à forma da implementação [3], não parecendo ser necessário que o anteprojeto preveja (de maneira textualista) prazos e detalhes operacionais.

O texto avança em incrementar garantias às pessoas intervenientes. Cite-se a divulgação, de forma pública, de fatores abstratos considerados pela administração aduaneira para fins de gestão de riscos, ou a necessidade de se continuamente melhorar os critérios de seleção de risco. Digno de nota, ainda, a obrigação de a autoridade aduaneira indicar objetivamente os elementos analisados em relação às mercadorias importadas.

O ganho de transparência é imensurável. Outras questões a respeito do controle poderão ser bem conduzidas no debate legislativo a respeito do anteprojeto, como a ampliação do aspecto temporal do despacho aduaneiro para momentos posteriores à própria liberação da mercadoria, permitindo-se um debate a respeito sucessivas intervenções sobre um mesmo fato jurídico (e.g. auditoria pós-liberatória), fato que pode aumentar o contencioso aduaneiro  que agora irá se debruçar sobre nova terminologia em detrimento da conhecida expressão “revisão aduaneira” .

Estabelece o artigo 13 do anteprojeto que a autoridade aduaneira possui o poder de, entre outras coisas, requisitar documentos e informações, inclusive em formato digital, e de solicitar o auxílio da força pública em situações que apresentem risco à segurança ou possibilidade de fuga de pessoas, veículos ou mercadorias. Tais previsões são aceitas pelo ordenamento brasileiro, desde que realizadas “no interesse do controle aduaneiro”, à semelhança do § 2º do artigo 113 do CTN, expressão que pode ser acrescida ao caput.

O artigo 3º do anteprojeto aponta para os nortes magnéticos a serem perseguidos pela regulação, fiscalização e controle sobre o comércio exterior, tais como a sutil menção ao “interesse nacional” em substituição ao conhecido termo do artigo 237 da CF/88, que somente resguardava o “interesse fazendário nacional”.

Nota-se, assim, que a regulação, fiscalização e controle passam a ter de modo geral todos os valores da sociedade brasileira insculpidos pelo constituinte originário, exemplificando-se aqueles mais afetos aos domínios comércio exterior como o fortalecimento da economia brasileira, o fomento ao desenvolvimento nacional e a livre concorrência.

Todos os vetores indicados (e não indicados) pelo dispositivo são importantes, mas a ampliação do escopo de valores a serem protegidos é o que sobressai. Isso sem descurar da ideia de não-discriminação, importante garantia da livre circulação de mercadorias, e pedra estruturante de diversos acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário, merecendo seu lugar no artigo como forma de resguardar os interesses também dos importadores, uma vez que a liberalização regrada das políticas comerciais e a integração à disciplina multilateral de regulação do comércio são igualmente formas de expressão dos interesses nacionais.

Conclusão

No dia 15 de outubro de 2024, celebramos o Dia dos Professores no Brasil. Em meio aos debates sobre a nova Lei Geral do Comércio Exterior, esperamos que essa temática continue a ganhar destaque nas salas de aula e na Academia. Que esse projeto seja amplamente discutido em pesquisas científicas, contribuindo para o fortalecimento e desenvolvimento de um direito aduaneiro sólido e atualizado, essencial para o alinhamento do Brasil às melhores práticas internacionais e à modernização do seu aparato regulatório no comércio exterior.

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[1] Vide ANDRADE, Thális. O conceito de Regime Aduaneiro Especial no Brasil in Perspectivas e desafios do Direito Aduaneiro no Brasil (org. TREVISAN, Rosaldo et al), Brasília: Ed. Caput Libris, 2024.

[2] TAKANO, Caio Augusto. Deveres instrumentais dos contribuintes: fundamentos e limites. São Paulo: Quartier Latin, 2017.

[3] Como tem sido feito em trabalhos como: REIS, Raquel Segalla. Gestão de riscos no despacho aduaneiro de importação: inteligência artificial como instrumento e agente de controle. 2024. 194 f. Dissertação (Programa Stricto Sensu em Direito) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2024. Disponível neste link.

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Uma área de preservação permanente é caracterizada pela incumbência que lhe é inerente. No momento em que um terreno deixa de ter essa função, ele perde a proteção prevista em lei. 

Esse foi o entendimento do juiz César Otávio Scirea Tesseroli, da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Joinville, para declarar nula a exigência de manutenção de 30 metros de área de preservação permanente feita por órgão ambiental, em terreno onde está instalada uma indústria química. 

A empresa acionou o Judiciário após ter sua renovação da licença ambiental de operação-LAO condicionada pelo Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina (IMA) a manutenção de 30 metros de área não edificável a partir das margens do corpo hídrico com base no artigo 4º., inciso I, “a” da Lei 12651/2012.

Na ação, a empresa apresenta laudo técnico que demonstra que o corpo hídrico ao que o IMA se refere foi modificado em razão da construção de um canal artificial que viabilizou a duplicação da BR 101 ocorrido no final da década de 1990. 

Ao analisar o caso, o julgador acolheu os argumentos da empresa. “No caso em análise, embora o órgão ambiental e o Ministério Público tenham insistido na necessidade de observância de recuo de 30 metros do curso de água, referida arguição não se sustenta. Ora, conforme já citado, o laudo pericial juntado aos autos indica que se trata de curso d’água em área urbana consolidada e que a área de preservação permanente foi descaracterizada para faixa não edificável”, registrou ao declarar nula a exigência do órgão ambiental. 

Representou a empresa no caso o advogado Gustavo Pereira da Silva.

Clique aqui para ler a decisão
Processo 5049844-70.2020.8.24.0038

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A Constituição Federal brasileira atingiu em setembro a marca de 134 emendas desde 1988, ano de sua promulgação. É um número excessivo e indesejável. A culpa, porém, é da irresponsabilidade do Congresso, e não do procedimento de reforma da Carta Magna, que não deve ser alterado.

Nos últimos dois meses, o Congresso promulgou duas novas emendas constitucionais. A EC 133/2024 “impõe aos partidos políticos a obrigatoriedade da aplicação de recursos financeiros para candidaturas de pessoas pretas e pardas; estabelece parâmetros e condições para regularização e refinanciamento de débitos de partidos políticos; e reforça a imunidade tributária dos partidos políticos conforme prevista na Constituição Federal”.

Já a EC 134/2024 permite a reeleição para cargos de direção — como as respectivas presidências — dos Tribunais de Justiça com mais de 170 desembargadores, o que enquadra atualmente apenas as cortes de Rio de Janeiro e São Paulo.

Com isso, a Constituição de 1988 chegou à média de 3,7 emendas por ano. O número total chega a 144 caso sejam contadas as seis emendas constitucionais de revisão e os quatro tratados internacionais que têm equivalência ao texto da Carta Magna.

A atual é a Constituição brasileira que mais foi alterada. Em segundo lugar, vem a Constituição de 1946, que recebeu 27 emendas em 21 anos de vigência (média de 1,3 por ano). Completa o pódio a Emenda Constitucional 1/1969, outorgada pela Junta Militar e considerada por juristas uma nova Constituição, já que alterou completamente a Carta de 1967. A norma foi modificada 26 vezes em 19 anos (média de 1,4 por ano).

As Constituições do Império, da República e de 1930 receberam apenas uma emenda cada, em 65, 40 e três anos de vigência, respectivamente. Já a Constituição de 1967, a primeira da ditadura militar, não foi reformada nos dois anos em que vigorou.

Anos eleitorais

Anos de eleições nacionais estimulam alterações na Constituição. O recorde ocorreu em 2022, com a promulgação de 14 emendas constitucionais. A principal foi a EC 123/2022, que reconheceu o estado de emergência em função dos preços dos combustíveis e abriu caminho para o governo de Jair Bolsonaro (PL) promover despesas excepcionais para tentar a reeleição. Mas não deu certo, e ele foi derrotado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT).

O segundo ano com mais emendas foi 2014, com oito. Nenhuma delas foi tão explicitamente favorável à campanha de reeleição da então presidente Dilma Rousseff, da qual ela saiu vitoriosa — porém, sofreu impeachment após um ano e meio de segundo mandato.

O ano 2000 teve sete alterações na Carta Magna. E outros quatro anos tiveram pelo menos seis emendas constitucionais (2021, 2019, 2015 e 1996) — desde 1992, a Constituição não passa um ano sem ser modificada.

Emendas demais

A Constituição Federal é muito detalhista. Portanto, é de esperar que tenha emendas com mais frequência do que a dos Estados Unidos, por exemplo, que é mais principiológica. Ainda assim, 134 emendas em 36 anos é um número excessivo, de acordo com os constitucionalistas ouvidos pela revista eletrônica Consultor Jurídico.

O jurista Lenio Streck, professor de Direito Constitucional da Universidade do Vale do Rio dos Sinos e da Universidade Estácio de Sá, avalia que a proliferação de emendas pode banalizar o sentido de “matéria constitucional”.

“Há uma falsa ideia de que tem de colocar tudo na Constituição Federal, como uma espécie de garantia de efetividade. Se no processo constituinte isso fazia sentido, afinal o passado não recomendava muito por causa da ditadura militar e da inefetividade de direitos, agora essa ‘constitucionalização da banalidade’ aponta para uma perigosa desmoralização daquilo que seja o sentido de ‘matéria constitucional’. Do jeito que vai, logo teremos uma emenda dizendo que ‘somente é matéria constitucional aquilo que…’, como já constava na Constituição de 1824.”

A média global é de uma emenda constitucional por ano, enquanto no Brasil há a promulgação de quase quatro alterações, um número elevado, conforme destaca Daniel Sarmento, professor de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

“Mas como a Constituição é muito detalhista, e a realidade, muito dinâmica, seria impossível que o sistema funcionasse aqui como o norte-americano, que, nesse particular, inclusive, é bastante disfuncional. No Brasil, o que acaba protegendo o núcleo fundamental da Constituição são as cláusulas pétreas e o entendimento — que não é frequente no Direito Comparado — de que o STF pode controlar a constitucionalidade das próprias emendas, como já fez diversas vezes.”

É uma particularidade brasileira que uma emenda constitucional, aprovada por três quintos dos parlamentares, possa ser suspensa por decisão monocrática de um ministro do STF, que não foi eleito pelo voto popular, ressalta Pedro Estevam Serrano, professor de Direito Constitucional da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Ele também considera elevado o número de emendas à Constituição de 1988, embora diga ser natural que cartas analíticas sofram mais modificações do que as sintéticas.

“Pouquíssimos países permitem controle de constitucionalidade, pelo Judiciário, de emenda à Constituição. E creio que só o Brasil permite que um ministro isolado suspenda os efeitos de emenda. Isso e o excessivo número de reformas banaliza a edição de emendas constitucionais.”

A culpa (não) é do sistema

Apesar disso, os constitucionalistas ouvidos pela ConJur entendem que não é necessário alterar o sistema de aprovação de propostas de emenda à Constituição.

As PECs podem ser apresentadas pelo presidente da República, por pelo menos 171 deputados ou 27 senadores (um terço do total) ou por mais da metade das Assembleias Legislativas.

A tramitação começa na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da casa legislativa, que é responsável pela análise da admissibilidade da proposta. Com o aval da CCJ, a PEC é examinada por uma comissão especial. Depois disso, é encaminhada para votação no Plenário.

A PEC só é aprovada se tiver votos favoráveis de três quintos dos deputados (308) e senadores (49), em dois turnos de votação. Após a primeira votação em uma das casas legislativas, a PEC é enviada para a outra. Se o texto for aprovado sem alterações pelas duas casas, ele é promulgado como emenda constitucional em sessão do Congresso Nacional. Não é necessária a sanção presidencial, como ocorre com as leis ordinárias.

Lenio Streck diz que a culpa pelo excesso de emendas é da irresponsabilidade do Congresso, e não do procedimento de tramitação delas.

“O fato de o Parlamento, de forma irresponsável, entulhar o texto da Constituição com emendas sobre vaquejada e reeleição de cargos de Tribunais de Justiça não quer dizer que devemos alterar o quórum da Constituição Federal. Não vamos jogar a água suja fora com a criança dentro. Precisamos fazer constrangimentos epistemológicos. As faculdades de Direito devem discutir isso.”

Na opinião de Pedro Serrano, o quórum exigido para proposição e aprovação de PECs é adequado, o problema é a relação entre os poderes.

“No Brasil, o Judiciário pode decidir casos concretos de controle de constitucionalidade e anular atos do Legislativo e do Executivo. Isso torna o Judiciário excessivamente forte. Nos EUA, a Suprema Corte decide casos concretos, que acabam repercutindo de forma geral por causa do sistema de precedentes. Mas ela não anula atos dos outros poderes. Na Europa, onde se anula atos dos poderes, isso é feito por uma corte constitucional que não é ligada a nenhum dos três poderes”, explica ele.

Não é necessário alterar o quórum de deliberação, somente tornar imperativo o cumprimento de regras regimentais “hoje com frequência desprezadas”, afirma Daniel Sarmento. Entre elas, as que preveem um intervalo mínimo entre cada votação de emenda em cada casa legislativa.

“Com isso, dificulta-se a aprovação de mudanças sobre assuntos importantes sem dar tempo para que a sociedade tome conhecimento do tema debatido e exerça pressão legítima sobre os parlamentares. O STF já foi provocado para examinar essa questão, que envolve às vezes duas votações da emenda no mesmo dia, uma imediatamente depois da outra, sem qualquer intervalo, mas afirmou que o assunto seria de natureza interna corpore do Parlamento, não invalidando o procedimento, no que discordo.”

Desconstitucionalização de matérias

Uma iniciativa positiva seria a desconstitucionalização de algumas matérias, afirma Daniel Sarmento, ressaltando que a Carta Magna de 1988 é a segunda mais extensa do mundo, ficando atrás apenas da Constituição da Índia.

Ele cita o presidente do Supremo Tribunal Federal, ministro Luís Roberto Barroso, que afirmou que “a Constituição se perdeu no varejo das miudezas”.

“A Constituição é excessivamente detalhista em matérias como servidores públicos, regras previdenciárias e orçamentárias. Entre outros problemas do excesso de detalhismo, está o fato de que se confunde a matéria constitucional com questões políticas de menor importância, que deveriam ser resolvidas pelas maiorias de cada momento. E aí governar passa a depender da formação de coalizões políticas muito amplas, o que dificulta a governabilidade. Mas é essencial preservar os direitos fundamentais, inclusive os de grupos sociais vulnerabilizados”, analisa o professor da Uerj.

Pedro Serrano também é da opinião de que é preciso desconstitucionalizar algumas matérias. Como exemplo de tema que não deveria estar na Carta Magna, ele menciona a disposição de que o Colégio Pedro II, no Rio de Janeiro, seja mantido na órbita federal (artigo 242, parágrafo 2º, da Constituição).

Por sua vez, Lenio Streck entende que não há nada a desconstitucionalizar. “Também não há como evitar a proliferação de emendas, a não ser de dois modos: ou se copia a Constituição de 1824 (com emenda dizendo que ‘somente é matéria constitucional aquilo que…’) ou o Congresso faz uma autocontenção.”

Brasil x EUA

Em 36 anos, a Constituição de 1988 já recebeu 134 emendas. Em comparação, a Constituição dos EUA recebeu 27 emendas em 235 anos — a última foi promulgada em 1992. Outras seis emendas foram aprovadas pelo Congresso americano, mas não foram ratificadas por três quartos dos estados (38), quórum exigido para a reforma.

Os especialistas, porém, afirmam que não faz sentido comparar o número de emendas da Constituição brasileira com o da Carta dos Estados Unidos.

“São sistemas jurídicos diferentes. Até porque poderíamos dizer que, cada vez que a Suprema Corte decide algo com efeito vinculante (stare decisis), ela está aumentando o tamanho da Constituição”, ressalta Lenio Streck.

E a Constituição dos EUA dificulta o processo de modificação, aponta Daniel Sarmento. “A enorme dificuldade de emendar a Constituição — o que exige a votação de dois terços das duas casas congressuais e de três quartos dos estados — gera vários problemas, como a manutenção, até hoje, de um sistema completamente ultrapassado de eleição presidencial, em que o mais votado nacionalmente pode perder.”

A Carta Magna americana é sintética, principiológica e estabelece diretrizes gerais sobre o Estado, diz Pedro Serrano. Já a brasileira é analítica, detalhista. “E somos regrados pelo Direito positivo, ao passo que os norte-americanos são regulados pela common law, em que há prevalência dos precedentes judiciais. Esses fatores explicam por que o Brasil tem um número muito mais elevado de emendas constitucionais do que os EUA”, pondera o professor da PUC-SP.

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Para a ministra Maria Thereza de Assis Moura, do Superior Tribunal de Justiça, os benefícios previdenciários reconhecidos ou revisados por decisão judicial devem ter como termo inicial de pagamento a data da citação do INSS.

Essa foi a tese proposta por ela à 1ª Seção do STJ em um julgamento sob o rito dos recursos repetitivos. A definição de uma posição vinculante foi adiada por pedido de vista do ministro Paulo Sérgio Domingues.

O tema é de imenso impacto para o segurado do INSS e para advogados previdenciários, e vai decidir a situação de milhares de ações que tramitam principalmente nos Juizados Especiais Federais.

A controvérsia diz respeito aos casos em que o segurado pede um benefício previdenciário ao INSS, mas a solicitação é negada por não ter sido apresentada documentação mínima.

A negativa administrativa dá ao segurado o interesse de agir para pedir na Justiça o benefício, desta vez com os documentos necessários. É o que vai gerar, também, honorários de sucumbência em favor dos advogados, em caso de deferimento.

Uma das alternativas seria concluir que o termo inicial dos efeitos financeiros dos benefícios previdenciários concedidos ou revisados judicialmente é a data do requerimento administrativo feito ao INSS.

A argumentação em favor dessa posição, mais benéfica aos segurados, é de que a única possibilidade de subtração de valores devidos seja a da prescrição das parcelas vencidas há mais de cinco anos.

Além disso, segurados têm encontrado dificuldades para lidar com pedidos de benefícios, que passam por indeferimento automático a partir de análises feitas por sistemas automatizados.

O voto da ministra Maria Thereza, por outro lado, adota uma posição mais favorável ao INSS ao indicar que, superada a questão do interesse de agir, o termo inicial do pagamento será a data da citação da autarquia, caso o direito tenha sido comprovado de determinadas maneiras ali listadas.

Interesse de agir

Um dos objetivos do recurso é discutir se há interesse de agir nos casos em que o documento novo — apresentado apenas em juízo — já estava disponível no momento do requerimento ao INSS, mas não foi juntado pelo segurado.

Por causa do pedido de vista, a ministra Maria Thereza de Assis Moura não leu o voto. E a tese proposta não fez qualquer referência a essa discussão.

Ela é relevante porque pode obrigar o segurado a fazer novo pedido administrativo, desta vez com a documentação correta, antes de se habilitar a ajuizar ação. Isso afeta, portanto, a judicialização do tema, que é amplíssima no Brasil.

Há ainda os casos em que o interessado não tinha acesso ao documento ao fazer o pedido administrativo. Nessas situações, abre-se a hipótese de avaliar a natureza do documento e o grau de controle que o requerente tinha de sua disponibilidade.

A tese proposta pela ministra foi a seguinte:

Superada a ausência do interesse de agir, o termo inicial dos efeitos financeiros dos benefícios previdenciários concedidos ou revisados judicialmente será a data da citação, caso o direito tenha sido comprovado por:

a) Documento não juntado ao processo administrativo;

b) Testemunha não apresentada em justificação administrativa designada para tanto;

c) Prova pericial após ausência de apresentação da pessoa ou coisa a ser periciada ou qualquer forma de falta de colaboração com a perícia administrativa; ou

d) Outra prova qualquer, quando incumbir à pessoa interessada a fazê-lo, sem ônus excessivo, e for conferida a devida oportunidade no processo administrativo.

REsp 1.905.830
REsp 1.913.152
REsp 1.912.784

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É preciso sempre reforçar e incutir a cultura de que o cidadão é cliente e patrão da administração pública, não o contrário. Daí porque a Constituição determina que sejam prestados serviços públicos, não favores, ao cidadão, bem como não existem autoridades, em rigor, mas servidores. Tal situação democrática e constitucional avança, ao ponto de agora serem recorrentes a condenação do poder público e de servidores públicos a indenizar o cidadão, pelos danos morais e materiais, que causarem pela demora, pela ineficiência.

Previsto como princípio pelo artigo 37 da Constituição Federal, a eficiência surgiu normativamente após a Emenda Constitucional 19/1998, mas para alguns, sequer seria novidade ou mesmo norma jurídica, pois que seria uma redundância, uma obviedade, considerando-se que significa o dever de boa administração, o qual, por sua vez, faria parte da natureza da própria noção de interesse público e de Estado. Para outros, o princípio da eficiência trouxe uma novidade ao regime jurídico de Direito Administrativo: não basta ao poder público agir conforme a lei, pois sua atuação tem que produzir efeitos, ter bons resultados, isto é, tem que ter eficácia.

Há aqueles também aqueles que lecionam que a eficiência da administração significa o dever de prestabilidade, presteza e economicidade: ser útil ao cidadão, célere e com um ótimo aproveitamento dos recursos, do erário disponível.

Dúvidas não há que, por esse princípio, é dever da administração pública planejar as políticas públicas, mediante previsão, precaução e estudos, bem como promover o controle interno e se submeter ao externo das suas ações. Por isso, não se admite mais o poder público que age aleatoriamente, intempestivamente, que não monitora, avalia e corrige suas condutas, visando o melhor serviço ao público, ao cidadão.

Jogo de empurra

Além disso, a demora ou a ineficiência pública violam o artigo 5 da Constituição, que consubstanciam direitos individuais fundamentais do cidadão, notadamente segurança, propriedade, vida, devido processo legal e razoável duração do processo.

A democracia e o Estado de direito vigente não permitem mais o senso comum e ditado popular do “tal jogo de empurra”, o “volte amanhã”, “cadê a cópia autenticada”. Certamente que não é isso o que essa democrática e constitucionalista gestão quer praticar. São deveres a inovação e a modernização nestes formulários padrão, na sua aplicação e interpretação da lei para prestar serviços públicos. A regularização fundiária é direito fundamental do cidadão e dever do Estado, sob pena de ilegalidade e improbidade.

Além disso, pela Constituição e normas derivadas, no processo administrativo, no licenciador e no autorizativo, deve ocorrer a especialidade de tratamento, de acordo com os impactos já conhecidos, assim como a impossibilidade de criação de etapas, exigências, gargalos, burocracias, condicionantes e outros atos estatais impertinentes ou sem fundamento e motivação técnica, como pretende a presente ação e, desacertadamente, acatou a decisão ora recorrida, que em vez de manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como determina a norma maior, acaba por potencializar o risco de danos e impactos, na exata medida que leva uma série de atividades já conhecidas e controladas a ilegalidade, insegurança jurídica, com risco de desemprego, perdas econômicas e de qualidade ambiental.

Tanto é que, nos termos claros da Lei nº 13.874/2019, interpretam-se em favor da liberdade econômica, da boa-fé e do respeito aos contratos, aos investimentos e à propriedade todas as normas de ordenação pública sobre atividades econômicas privadas. O disposto nos artigos 1º, 2º, 3º e 4º desta lei constitui norma geral de direito econômico, conforme o disposto no inciso I do caput e nos §§ 1º, 2º, 3º e 4º do artigo 24 da Constituição, e será observado para todos os atos públicos de liberação da atividade econômica.

Trata-se da Declaração dos Direitos de Liberdade Econômica, a destacar que a nova lei implica em processos mais ágeis, dinâmicos, céleres e eficientes. De uma detida análise da nova lei, verifica-se, destas e outras regulamentações, que se trata de norma que em nenhuma medida reduz a proteção ao meio ambiente, mas vai ao encontro dos direitos fundamentais de liberdade, segurança e aos princípios da ordem econômica, da administração pública, notadamente o da eficiência, como também aos da tutela do meio ambiente, especialmente no que tange a promoção da sustentabilidade, valor jurídico que somente alcança a sua máxima potência quando o desenvolvimento econômico, o progresso social e a preservação dos ecossistemas caminham de mãos dadas, como é o que se pretende com a Declaração de Direitos da Liberdade Econômica, que veio tarde, mas em boa hora.

Particular é a parte vulnerável

Ponto relevante é que a nova Lei dos Direitos de Liberdade Econômica inverte uma lógica até então dominante, da interpretação e aplicação da norma e das restrições em favor da administração pública. Isso porque, a partir de agora, passa a vigorar a presunção de boa-fé em favor do empreendedor, cujos atos, agora, tal qual ao do próprio poder público, gozarão de presunção de legitimidade e de veracidade, cabendo ao servidor público que duvidar de sua higidez e validade provar o que alega. Some-se a isso o fato de que o particular passa a ser considerado a parte vulnerável da relação, o que implica que as questões complexas, onerosas e os embaraços criados pela própria fiscalização ambiental precisam ser relativizados, arcados e corrigidos pela própria administração, salvo prova de que o empreendedor não é hipossuficiente no caso concreto, tudo nos termos do art. 2º da Lei nº 13.874/2019.

Fica claro no artigo 3º, IV e XI, da Lei nº 13.874/2019, que há o direito do cidadão de “receber tratamento isonômico de órgãos e de entidades da administração pública quanto ao exercício de atos de liberação da atividade econômica, hipótese em que o ato de liberação estará vinculado aos mesmos critérios de interpretação adotados em decisões administrativas análogas anteriores, observado o disposto em regulamento”, além de “não ser exigida medida ou prestação compensatória ou mitigatória abusiva, em sede de estudos de impacto ou outras liberações de atividade econômica no direito urbanístico”.

Os atos públicos, por exemplo, os de liberação, inscrição, a permissão, o cadastro, ou qualquer um ato exigidos, sob qualquer denominação, por órgão ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de atividade econômica e exercício do direito fundamental à propriedade, tem que seguir um rito, não pode ter mais de uma notificação para completar documentos e dados, bem como deve durar até seis meses, salvo justificativa motivada em despacho específico.

Por isso, é garantia fundamental dado cidadão de que, nas solicitações de atos públicos de liberação da atividade econômica que se sujeitam ao disposto nesta referida lei, apresentados todos os elementos necessários à instrução do processo, o particular será cientificado expressa e imediatamente do prazo máximo estipulado para a análise de seu pedido e de que, transcorrido o prazo fixado, o silêncio da autoridade competente importará aprovação tácita para todos os efeitos, não podendo ser exigida pela administração pública direta ou indireta certidão, estudos, documentos, sem previsão expressa em lei ou que gerem uma situação de limbo, em que não se consegue avançar em um órgão ou no outro, com a eternização do serviço público solicitado.

Questiúnculas cartoriais

Essa obrigação, dever do servidor e da administração pública, também se fundamenta na razoabilidade, a proporcionalidade, a lógica, a realidade dos fatos e o sistema jurídico brasileiro – e mesmo mundial. Portanto, não é favor, benesse, ou jeitinho, mas sim dever do servidor e do estado, por exemplo, não exacerbar, não fazer exigências procedimentais desnecessárias, nem mesmo por portarias e instruções normativas que criam mais gargalos e dificuldades do que a lei. Tudo deve ser feito de modo moderno, eletrônico, podendo ser levado à efeito pela via do procedimento simplificado, até mesmo em fase única e célere.

Importa explorar tecnologia e a inteligência artificial, o tratamento isonômico, ou seja, de modo menos burocrático e mais eficaz, sem questiúnculas cartoriais do tempo do império e do livro de tombo, os quais engessam a administração, os empreendedores, a sociedade e coloca todos em risco, em insegurança jurídica e regulatória, favorecendo os que agem a margem da lei ou os que abusam ou se omitem no exercício do poder-dever.

Ademais, importante registrar que é inegável os inúmeros benefícios que a eficiência, celeridade, redução de documentos, formulários, cadastros, a utilização de controles eletrônicos e da inteligência artificial traz ao poder público e aos cidadãos, promovendo sustentabilidade, economicidade, segurança jurídica, avanços sociais e desenvolvimento, com equilíbrio ambiental. Isto incrementará: (1) agilidade do processo licenciatório; (2) a interlocução entre os órgãos públicos vinculados ao processo; (3) a fase pós-licença; (4) o monitoramento das suas condicionantes, sem contar a maior transparência e facilidade ao acesso às informações pelo empreendedor, Poder Público e sociedade. Controles eletrônicos prévios e a utilização de uma plataforma única de licenciamento, cadastros e dados em todo o território, são indispensáveis.

Processo de simplificação

Com efeito, diversos países do mundo vêm adotando medidas de simplificação, com destaque no âmbito do Direito Administrativo e Ambiental, de forma a facilitar a vida do cidadão e das empresas e as suas relações com a administração pública. É uma tendência mundial e tem como base pesquisas com inúmeras referências nacionais e internacionais sobre o tema.

Com a simplificação, é possível ter maior efetividade e controle, inclusive para igualdade entre cidadãos, em detrimento da até então dominante  lógica paternalista e a intervenção pública, com suas burocracias e idiossincrasias inúteis, como, no ditado popular “criar dificuldade para vender facilidade.”

A Europa, uma das regiões do mundo mais rigorosas na questão de proteção ambiental, passou por um processo de simplificação, por meio do Institute European Environmental Policy. Os princípios são foco nos resultados, obrigações proporcionais aos problemas e maximização dos ganhos, sendo certo que, há mais de dez anos Portugal busca o que denominam de “licenciamento zero”.

Com esses fundamentos, os servidores, pessoalmente, e o poder público têm que indenizar, por danos morais e materiais, por negligência, vai e vem, excesso ou repetidas exigências, pela inércia da administração ou a excessiva demora administrativa. Recentemente, em agosto deste ano, o Tribunal Regional Federal, em caso concreto, condenou servidores – diretamente ou em regresso –, o Incra e a União a pagar R$ 500 mil de danos morais e materiais, sem prejuízo, se fosse o caso, dos lucros cessantes, pela mora em demarcação, regularização e cadastro fundiário -– Processo 1000289-79.2019.4.01.3816, julgamento em 5/8/2024. Que sirva de exemplo, positivo, para cumprir os principais fundamentos da República Federativa do Brasil: justiça social, desenvolvimento sustentável, solução pacífica dos conflitos, erradicação da pobreza, liberdade e dignidade.

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