Mês: fevereiro 2025

O Superior Tribunal de Justiça registrou uma divergência no julgamento que vai decidir se o juiz pode utilizar critérios objetivos, como limite de renda, para indeferir os pedidos de Justiça gratuita.

O tema está em análise na Corte Especial, que reúne os 15 ministros mais antigos da corte. O julgamento, sob o rito dos recursos repetitivos, vai resultar em tese vinculante que será de observância obrigatória por juízes e tribunais.

A gratuidade da Justiça é um benefício que permite acesso ao Poder Judiciário sem custas e despesas processuais, além de suspender o pagamento de honorários de sucumbência dos advogados vencedores, nos casos em que o beneficiário é derrotado.

O Código de Processo Civil, no artigo 99, parágrafo 2º, diz que se presume verdadeira a alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural. A posição jurisprudencial consolidada, porém, é de que essa presunção é relativa. Ou seja, o juiz pode indeferir a gratuidade se houver elementos nos autos que demonstrem a capacidade financeira de quem a solicitou. Para isso, juízes de primeiro grau e tribunais vêm adotando critérios objetivos, não previstos na lei.

Até o momento, o tema foi alvo de apenas dois votos no STJ. Relator, o ministro Og Fernandes entende que não há previsão em lei que autorize o juiz a definir critérios. Cabe apenas usá-los como motivação para determinar à parte que comprove sua hipossuficiência.

Abriu a divergência o ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, para quem cabem critérios objetivos exemplificativos, os quais precisam ser analisados de acordo com cada caso e suas especificidades, para evitar abusos no benefício da gratuidade.

Nesta quarta-feira (5/2), o julgamento foi interrompido por pedido de vista da ministra Nancy Andrighi.

 

Critérios objetivos, não

O assunto é de grande importância porque mexe com a garantia de acesso à Justiça, que é tratada de forma bastante ampla pela Constituição, pela lei federal e pela jurisprudência do próprio STJ.

As consequências da falta de uniformidade são graves não apenas para quem ajuíza uma ação, mas também para o próprio Judiciário. Manifestações de amici curiae (amigos da corte) apontaram que a ampla concessão de gratuidade favorece processos temerários e sobrecarrega as cortes brasileiras.

Tudo isso foi ressaltado no voto do ministro Og Fernandes, que classificou como razoáveis as preocupações, mas optou por manter a jurisprudência já praticada pelo STJ.

Para ele, é inviável usar parâmetros objetivos para indeferir os pedidos de gratuidade de Justiça, e esses critérios podem ser usados apenas para justificar o procedimento de comprovação da hipossuficiência da parte.

O relator propôs as seguintes teses:

1) É vedado o uso de critérios objetivos para indeferimento imediato da gratuidade judiciária requerida por pessoa natural;
2) Verificada existência nos autos de elementos aptos a afastar a presunção de hipossuficiência econômica da pessoa natural, o juiz deverá determinar ao requerente comprovação de sua condição, indicando de modo preciso as razões que justificam tal afastamento, nos termos do artigo 99, parágrafo 2º, do CPC;
3) Cumprida a diligência, a adoção de parâmetros objetivos pelo magistrado pode ser realizada em caráter meramente suplementar e desde que não sirva como fundamento exclusivo para indeferimento do pedido da gratuidade.

 

Critérios objetivos, sim

Ao divergir, Cueva defendeu que a definição de critérios objetivos para a análise da gratuidade de Justiça traz segurança jurídica, racionalidade e eficiência às decisões.

Esses critérios devem ser sempre acompanhados de uma análise das peculiaridades do caso concreto. Eles integram a avaliação que o magistrado deve fazer sobre a real capacidade da pessoa de arcar com o custo do processo.

Isso permite que o juiz indefira de pronto o benefício sempre que verificar elementos que comprovem que a parte tem condições financeiras de pagar custas e despesas. Se houver dúvidas, o julgador deverá determinar que a parte comprove suas razões.

“A adoção de critérios objetivos para aferir a insuficiência de recursos da parte mostra-se legítima desde que sirvam de elementos indiciários iniciais, que serão confirmados ou não a partir do caso concreto”, explicou Cueva.

Ele ainda destacou que critérios objetivos para a prestação de serviços públicos são adotados em todas as esferas de atuação do poder público sem maiores polêmicas, e, na tese proposta, listou algumas hipóteses exemplificativas.

O ministro fez a seguinte proposta:

Na apreciação do pedido de gratuidade de Justiça formulado por pessoa natural, da interpretação conferida aos artigos 98 e 99 do Código de Processo Civil extrai-se que:

1) A declaração de pobreza goza de presunção relativa, podendo o magistrado verificar a existência de elementos aptos a afastar e indeferir gratuidade;
2) O dever do magistrado que preside o processo de prevenir eventuais abusos no benefício da gratuidade, aferindo real condição econômica financeira para fim de indeferir total ou parcialmente a gratuidade de Justiça;
3) É legítima a adoção de critérios objetos e de caráter preliminar e indiciário para aferição da insuficiência de recursos, aos quais devem ser aliado às circunstâncias concretas de natureza subjetiva relacionadas à causa;
4) Em caráter exemplificativo, desde que de forma não exclusiva, é possível adotar os seguintes critérios objetivos para a concessão da gratuidade de Justiça:
a) Dispensa de declaração do Imposto de Renda;
b) Ser beneficiário de programa social;
c) Estar representado pela Defensoria Pública no processo;
d) Auferir renda mensal de até 3 salários mínimos ou salário igual ou inferior a 40% do limite máximo de benefícios do regime da previdência social, observada realidade local;
e) Perfil de demanda
f) Custos da causa
5) Na hipótese de o magistrado verificar elementos constantes do autos apto a evidenciar suficiência de recursos da parte requerente a partir do não atendimento dos critérios objetivos e das circunstâncias do caso, poderá, de plano, indeferir o benefício;
6) No caso em que elementos dos autos deixem dúvidas ou sejam insuficientes para comprovar o preenchimento dos pressupostos para concessão do benefício, deverá o magistrado determinar à parte que demonstre as razões que justifiquem a concessão, indicando de modo preciso os elementos que apontem entender seja o caso de deferimento da gratuidade.

REsp 1.988.686
REsp 1.988.687
REsp 1.988.697

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Afinal de contas, o que é uma ‘tarifa’?

Nas últimas semanas, uma das palavras mais ouvidas na mídia foi “tariffs” (tarifas). Mas, afinal de contas, o que é uma “tarifa”? A origem da palavra “tarifa” remete historicamente a um local, no sul da Espanha, que é, atualmente, um relevante destino turístico [1].

Hironori Asakura, em seu clássico World History of Customs and Tariffs, narra [2] que um dos grandes avanços do Império Romano foi o estabelecimento de uma “tarifa aduaneira”, com direitos aduaneiros cobrados em função do tipo de mercadoria (antes as cobranças eram em valores que independiam da mercadoria transacionada), e que um ano antes da invasão muçulmana na Europa, em 711, um grupo de reconhecimento do exército islâmico, liderado por Ṭāriq ibn Ziyād, desembarcou na costa da Andaluzia para estudar o terreno, sendo designado o local de desembarque, em sua homenagem, como “Tarifa”, ali se cobrando tributos em relação aos navios que navegavam na área [3]. Pedro Gual Villalbí, por sua vez, conta que a palavra parece vir do nome da população espanhola próxima a Gibraltar, que, no tempo dos moros, arrecadava certos impostos na entrada e saída de mercadorias [4].

Em endosso à primeira versão, encontramos registos históricos também no Gibraltar National Museum, que aponta que o Rochedo de Gibraltar (hoje um dos principais pontos turísticos da região), tem a denominação moderna “Gibraltar” derivada do árabe, de “Jebel Tarik” (Monte de Tarik) [5].

Nesse contexto surge o termo inglês “tariff”, o francês “tarif”, o italiano “tariffa”, o alemão “tarif”, o espanhol “tarifa” (sendo mais comum a utilização de “arancel”) e o português “tarifa” (no Brasil, sendo mais comum o uso de “pauta” nos demais países de língua portuguesa), que passou a ser empregado para expressar um conjunto ordenado de direitos aduaneiros incidentes sobre as diferentes mercadorias [6] (na forma adotada pelo Brasil, desde a “Tarifa Alves Branco”, de 1844, até a atual “Tarifa Externa Comum”, no âmbito do Mercosul), mas também é frequentemente usado para designar os direitos de importação relativos a uma mercadoria específica (v.g., aumento na “tarifa” do aço).

Gatt, OMC e as tarifas

O principal acordo internacional sobre “tarifas” da história mundial é o Gatt (General Agreement of Tariffs and Trade), que estabeleceu as bases para o multilateralismo e para a liberalização progressiva do comércio, após a Segunda Grande Guerra [7].

O Gatt estabelece princípios para evitar a discriminação no comércio intencional, como a “Nação Mais Favorecida” (Artigo I) e o “Tratamento Nacional” (Artigo III). Esse uso da tarifa como único elemento diferenciador lícito, permitido pelo Gatt (desde que dentro de seus termos), é endossado no artigo XI, que objetiva combater restrições econômicas diretas e quantitativas.

Ao lado desses instrumentos, o artigo II do Gatt promove a liberalização comercial, estabelecendo as premissas para a redução do protecionismo tarifário, em rodadas de negociações comerciais. E o Gatt, mesmo antes da criação formal de uma Organização que lhe desse total eficácia, logrou êxito na tarefa de reduzir tarifas. Como registramos recentemente aqui na coluna [8], nas primeiras rodadas de negociação do Gatt, até 1956, foram reduzidas tarifas para dezenas de milhares de mercadorias, que respondiam por aproximadamente metade do comércio mundial.

O sucesso só não foi maior por alguns fatores, que acabaram dominando os debates nas décadas seguintes: o aumento do protecionismo não tarifário (v.g., mediante barreiras técnicas, licenças…) e a crescente insatisfação dos países em desenvolvimento (PeD) e de menor desenvolvimento relativo (PMDR) com a ausência, naquela época, de previsão de tratamento especial e diferenciado, que atendesse ao princípio da igualdade em seu sentido material.

Os temas não tarifários acabaram ensejando regulações específicas, nas rodadas de negociação das décadas seguintes (Tóquio e Uruguai), e o tratamento especial e diferenciado para PeD e PMDR, capitaneado pela Unctad, nascida em 1964, foi contemplado no Gatt (como Parte IV – Comércio e Desenvolvimento), reduzindo (mas não resolvendo) a questão da desigualdade material. Em acréscimo a esses ingredientes tensionadores do comércio internacional, surge o fenômeno dos blocos regionais, com amparo no artigo XXIV do Gatt, tendo como principal representante mundial (em termos de profundidade do processo de integração) a União Europeia.

Com a criação da OMC, fruto da Rodada Uruguai, toda a sistemática aqui descrita foi amparada pela jurisdição de um Mecanismo de Solução de Controvérsias, que funcionou razoavelmente bem até que, em 2020, encerrou-se o mandato do último juiz do Órgão de Apelação, sem reposição das vagas, por bloqueio das indicações por parte de Washington [9].

As tarifas e a nova geopolítica

À margem da já existente crise de jurisdição no multilateralismo, a questão das tarifas tomou nova proporção com a recente eleição de Donald Trump para a Casa Branca, um conhecido defensor do emprego de tarifas para regulação do comércio exterior, seja como elemento de proteção da indústria nacional norte-americana (protecionismo tarifário – o que não seria tão problemático, desde que dentro dos parâmetros estabelecidos em tratados internacionais), ou como instrumento de coerção nas negociações sobre outros temas.

Como exemplo dessa segunda categoria, veja-se o episódio recentemente noticiado pela mídia internacional, envolvendo Estados Unidos e Colômbia. Após o governo da Colômbia se recusar a aceitar voos militares transportando deportados dos Estados Unidos, o governo norte-americano ameaçou aplicar “tarifas” ao país sul-americano (inicialmente, de 25%, podendo subir a 50%, com aumento das inspeções aduaneiras). O presidente colombiano inicialmente respondeu de forma contundente, informando que também aumentaria as tarifas, mas voltou atrás, aceitando receber os citados voos militares [10]. Eis um exemplo inusitado de utilização de tarifas como retaliação sem qualquer relação com medidas antecedentes de comércio.

No que se refere a tarifas na sua acepção mais clássica, como medida protecionista (embora haja aí também a complexidade de direcionamento a um país específico, que seria mais juridicamente condizente com medidas de defesa comercial, e a justificativa adotada ser uma declaração de “emergência econômica nacional”), o presidente dos Estados Unidos anunciou ainda tarifas extraordinárias de 10% nas importações de mercadorias da China, contemplando, inclusive, o fim da isenção para bens abaixo de US$ 800 [11] (de minimis – o equivalente à nossa isenção para “blusinhas”, que analisaremos adiante).

E, nesse mesmo comunicado, o governo norte-americano anunciou ainda uma terceira situação, preocupante do ponto de vista da integração regional: imposição de alíquotas de 25% para os seus parceiros regionais de Tratado de Livre Comércio (México e Canadá) [12]. O primeiro ministro canadense, em contrapartida, anunciou mais de US$ 100 bilhões em “tarifas retaliatórias”. A presidente mexicana, por seu turno, igualmente determinou “tarifas retaliatórias” [13] (parece que teremos que nos acostumar com essa expressão!).

As tarifas, as ‘blusinhas’ e os alimentos

No Brasil, dois temas bem recentes resvalaram na questão tarifária, cabendo antes advertir que, para efeitos de comércio internacional, o leitor deve afastar-se de grande parte da doutrina tributária brasileira, que reluta em utilizar o termo “tarifa” para tratar do imposto de importação (embora a legislação brasileira e os tratados internacionais assim o usem há mais de um século)[14].

O imposto de importação é, sim, em regra, determinado a partir da Tarifa Aduaneira (em nosso caso, da Tarifa Externa Comum do Mercosul), e quando tratamos de isenção do imposto de importação para “blusinhas” (como ficou apelidado o Regime de Tributação Simplificada – RTS, na configuração dada pela Lei 15.071/2024, o que registramos em coluna anterior [15]), estamos nos referindo exatamente ao de minimis relativo à tarifa. Portanto, é tecnicamente incorreto, v.g., utilizar o termo “taxa” (modalidade tributária diversa) para as “blusinhas”.

Recentemente, foi noticiado que a alteração da metodologia de cálculo do imposto de importação para as “blusinhas” (em verdade, para as mercadorias sujeitas ao RTS) fez com que o volume de remessas internacionais caísse 11% em 2024, mas com que a arrecadação aumentasse 40% [16]. Teríamos aí, em princípio (pois a análise envolve variáveis mais complexas), um caso de manejo regulatório, dentro do propósito inicialmente buscado com a medida.

Outro exemplo de possível manejo regulatório da tarifa está sendo sondado pelo governo brasileiro: a redução de tarifas de importação para baratear alimentos [17].

Nunca se falou tanto do imposto de importação. Nunca se falou tanto da tarifa.

Cenas dos próximos capítulos…

No cenário internacional, temos a mesma percepção que a externada na coluna da semana anterior, por Fernanda Kotzias [18], de que o momento é de observar e mapear os eventos externos com vistas a compreender com profundidade as novas dinâmicas do comércio internacional, com cautela, sem paixões. Embora o conflito progressivamente acentuado entre multilateralismo, regionalismo (e outras formas de alianças) e bilateralismo esteja na ordem do dia, ainda não se pode conclusivamente prognosticar a consequência da política de amor às tarifas [19].

E mais, diante da crise de jurisdição do sistema multilateral, torna-se mais complexa a análise de eventuais aumentos unilaterais de tarifas em desacordo com as regras da OMC ou de outros tratados internacionais, tendo em conta que o desfecho sai do mundo jurídico, e entra no político/econômico.

Por fim, ao eventual leitor que ame tarifas, e esteja disposto a assumir publicamente essa paixão, informa-se que há camiseta com a mensagem “I love tariffs” impressa, em conhecido site internacional de compras, por apenas US$ 18,99 [20]. O leitor ainda mais apaixonado (e abastado) pode encontrar, por 165,92 euros, uma cédula comemorativa de 5 libras, de Gibraltar, com a imagem de Ṭāriq ibn Ziyād [21]. Mas fica o alerta: se comprar, faça isso com responsabilidade, e com respeito às regras do RTS!

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[1] Ao leitor curioso, que desejar saber quais as atrações turísticas em “Tarifa”, recomenda-se: https://www.tripadvisor.com.br/Attractions-g315918-Activities-Tarifa_Costa_de_la_Luz_Andalucia.html. Acesso em 31 jan.2025.

[2] ASAKURA, Hironori. World History of Customs and Tariffs. Bruxelas: WCO, 2002. Com fundamento em A. Nakamaru, World History of the Sea, p. 95.

[3] A Enciclopédia Brittanica confirma a história, mas corrige o nome usado por Asakura (Taligibn Ziyad) para Ṭāriq ibn Ziyād, general que liderou a conquista muçulmana na Espanha, que desembarcou em Gibraltar em maio de 711, passando o local a ser conhecido como Jabal-al Ṭāriq (Monte de Tarik), em árabe, do qual a forma anglicizada do nome é adaptada. Disponível em: https://www.britannica.com/biography/Tariq-ibn-Ziyad. Acesso em 31 jan. 2025.

[4] GUAL VILLALBÍ, Pedro. Teoría y Tecnica de la Política Aduanera y de los Tratados de Comercio. Tomo I. Barcelona: Juventud, 1943, p. 69. Com fundamento em GEORGE, Henry. Proteción y Librecambio, p.95. No mesmo sentido, e citando GUAL VILLALBÍ, Germán Pardo Carrero (Tributación aduanera. Bogotá: Legis, 2009, p. 467; e Ricardo Xavier Basaldúa (Tributos al Comercio Exterior. 2. Ed. Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2016, p. 704).

[5] Disponível em: https://www.gibmuseum.gi/our-history/brief-history-of-gibraltar. Acesso em 31 jan.2025.

[6] Registra Andrés Rohde Ponce que a tarifa (“arancel”), como uma lista ordenada de mercadorias, inclui a nomenclatura aduaneira (ordenação e nome das mercadorias) e as alíquotas que se aplicam a cada uma dessas mercadorias, e que a tarifa (“arancel”), como “direito de Aduanas”, é uma exação tributária que se deve pagar pela entrada de determinada mercadoria pela entrada em ou saída de um território aduaneiro (Derecho Aduanero Mexicano. Tomo I. Fundamentos y Regulaciones de la Acrividad Aduanera 2. Ed. Ciudad de Mexico: Tirant lo Blanch, 2021, p. 889).

[7] Sobre as negociações que levaram à celebração do GATT, ver: TREVISAN, Rosaldo. O imposto de importação e o Direito Aduaneiro Internacional. São Paulo: Lex, 2017, p. 86-90; e BASALDÚA, Ricardo Xavier. La Organización Mundial del Comercio y la regulación del comercio internacional. 2. ed. Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2013, p. 59-62.

[8] TREVISAN, Rosaldo. Churchill, Caetano e o ‘tema do momento’, Revista Eletrônica Conjur, 5 nov. 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-nov-05/churchill-caetano-e-o-tema-do-momento/#_edn6. Com base em documento oficial disponível no sítio web da OMC (https://docs.wto.org/gattdocs/q/GG/MGT/60-19.PDF).

[9] Desde 2017, ainda no governo de Barack Obama. No sítio web da OMC há um registro do ex-Diretor Geral, Roberto Azevêdo, em dezembro de 2019, objetivando lançar “consultas intensivas para resolver impasse no Órgão de Apelação” (disponível em: https://www.wto.org/english/news_e/news19_e/gc_09dec19_e.htm). Em maio do ano seguinte, Azevêdo anunciou sua renúncia ao mandato de Diretor Geral.

[10] Notícias disponíveis em: https://www.newsweek.com/colombia-president-petro-responds-trump-tariffs-full-statement-2021072 e em https://www.reuters.com/world/americas/colombias-petro-will-not-allow-us-planes-return-migrants-2025-01-26/. Acesso em 2 fev. 2025.

[11] Segundo notícias disponíveis em: https://edition.cnn.com/2025/02/01/politics/mexico-canada-china-tariffs-trump/index.html. Acesso em 2 fev. 2025.

[12] O processo de integração regional desses três países da América do Norte nasce no final do século passado, com o NAFTA (North American Free Trade Agreement). Em 2020, o tratado foi substituído pelo T-MEC (Tratado de Livre Comércio da América do Norte), também conhecido como NAFTA 2.0 ou TLC 2.0. Sobre o T-MEC, ver: BASALDÚA, Ricardo Xavier. Derecho de la Integración. Tomo II. Buenos Aires: Thompson Reuters, 2024, p. 396-477.

[13] Notícias disponíveis, inclusive com menção a “retaliatory tariffs”, em: https://www.nytimes.com/2025/02/02/us/politics/canada-trump-tariffs.html e em: https://www.reuters.com/world/americas/mexican-president-orders-retaliatory-tariffs-against-us-2025-02-02/. Acesso em 2 fev. 2025.

[14] No Direito Tributário brasileiro, o termo “tarifa” acabou assumindo, nas palavras de José Eduardo Soares de Melo, o significado de “[…] a remuneração devida pelos usuários de serviços públicos, explorados por concessionários ou permissionários, sob regime de Direito Administrativo” (Curso de direito tributário. 7. ed. São Paulo: Dialética, 2007. p. 70). Luciano Amaro, destacando a polêmica da distinção entre taxas e tarifas (preços), na visão de Ives Gandra da Silva Martins, Hamilton Dias de Souza, Marco Aurélio Grecco e Geraldo Ataliba, conclui remetendo ao texto constitucional de 1988 e asseverando que “[…] nem só de taxas vivem os serviços públicos” (AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 42-43).

[15] TREVISAN, Rosaldo. Benefícios fiscais e o caso das ‘blusinhas’ (parte 1), Revista Eletrônica Conjur, 18 jun. 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-jun-18/beneficios-fiscais-e-o-caso-das-blusinhas-parte-1/.

[16] Notícia disponível em: https://cbn.globo.com/economia/noticia/2025/01/29/apos-taxacao-das-blusinhas-compras-internacionais-caem-11percent-mas-arrecadacao-bate-recorde-com-novo-imposto.ghtml. Acesso em 2 fev. 2025. Importante destacar que 91% do total de importações de 2024 ocorreu por meio do Programa Remessa Conforme.

[17] Notícia disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2025-01/governo-avalia-reduzir-tarifa-de-importacao-para-baratear-alimentos. Acesso em 2 fev. 2025.

[18] Geopolítica e comércio internacional: o que esperar em 2025. Conjur, 28 jan. 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-jun-18/beneficios-fiscais-e-o-caso-das-blusinhas-parte-1/.

[19] Sobre o tema, remete-se a artigo recente de Ricardo Xavier Basaldúa: Derecho del Comercio Internacional: bilateralismo, multilateralismo y regionalismo. Revista Jurídica da Presidência, Brasília, vol. 26, n. 140, set./dez. 2024, p. 546-566.

[20] Disponível em: https://www.amazon.com/I-Heart-Tariffs-Love-T-Shirt/dp/B0DMSCQXG8?customId=B07537HQXD&customizationToken=MC_Assembly_1%23B07537HQXD&th=1. Acesso em 2 fev. 2025.

[21] Disponível em: https://pt.ebay.com/b/Uncertified-Gibraltar-Paper-Money/141087/bn_26636593. Acesso em 2 fev. 2025.

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Instituição fundamental para a garantia dos direitos dos cidadãos, o Poder Judiciário sofre uma pressão constante pelo aperfeiçoamento dos serviços prestados, sobretudo em países onde a litigiosidade cresce exponencialmente. No contexto brasileiro, não obstante os desafios monumentais, a magistratura segue batendo recordes de produtividade.

Em 2021, um juiz resolvia, em média, 6,3 processos por dia. Esse número subiu para 7,1 em 2022 e atingiu o pico de 8,2 em 2023: um aumento de 30% nos resultados em apenas três anos – fruto da dedicação de homens e mulheres que escolheram servir à população por intermédio da aplicação da lei. Contudo, qual é o ônus desse compromisso?

Atualmente, cerca de 20% dos cargos de magistrados estão vagos. A carga laboral recai sobre um contingente cada vez menor, forçando os juízes a lidarem com um volume de processos incompatível com a manutenção da saúde e da qualidade de vida. O preço da produtividade tem sido cobrado em forma de exaustão e doenças.

Segundo levantamento do Centro de Pesquisas Judiciais (CPJ) da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), realizado em parceria com a Federação Latinoamericana de Magistrados (Flam) e o Instituto de Pesquisas Sociais, Políticas e Econômicas (Ipespe), 51% dos juízes brasileiros já precisaram de acompanhamento psicológico ou psiquiátrico. E 33% recorrem frequentemente a medicamentos para controlar o estresse e a ansiedade.

Todavia, o problema não se limita à saúde física e mental. A função jurisdicional também exige uma contrapartida elevada em termos de segurança. Metade dos juízes brasileiros enfrenta ameaças à vida ou à integridade física. Trata-se de profissionais que lidam com litígios gravíssimos e, não raro, com criminosos poderosos e grupos organizados — os quais tentam intimidar a Justiça.

Apesar de todas essas adversidades, os magistrados brasileiros são alvos constantes de críticas superficiais e generalizações injustas, por meio de uma narrativa que tenta colar na magistratura a pecha de privilegiada, ignorando a responsabilidade homérica que a atribuição impõe. Semelhante atitude desconsidera o impacto imprescindível que a judicatura exerce sobre a sociedade — pois é o juiz que assegura a punição dos corruptos, a proteção dos vulneráveis e a atenção às regras vigentes.

As investidas centradas em aspectos remuneratórios procuram apagar a complexidade da atividade judicial e já geram consequências graves, como a evasão crescente de juízes rumo à iniciativa privada. Sem reajustes compatíveis com a inflação e sem condições de trabalho adequadas, a magistratura se torna um destino menos seguro. O risco é o esvaziamento de uma carreira essencial para o equilíbrio institucional do país e para a robustez do Estado democrático de Direito.

A justiça não se faz sozinha: ela depende de pessoas preparadas, motivadas e resguardadas. O reconhecimento da importância da magistratura não é uma questão corporativa, mas um imperativo da democracia. Sem juízes independentes, não há justiça; e sem justiça, não há povo efetivamente livre e protegido.

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Frente à eventual inércia, a legitimação penal “isolada” do procurador-geral da República (PGR) junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) vem sendo apontada como uma questão a ser desafiada democraticamente.

Nesse sentido, Antônio Carlos de Almeida Castro (Kakay) denunciou que a legitimação isolada do PGR nesses casos de inação decorre de um “poder imperial” e, por isso, indica a necessidade de alteração constitucional para fixar os legitimados frente à referida omissão junto ao STF. Isso porque, embora a ação penal privada seja garantia constitucional (artigo 5º, LIX), a teoria aponta dúvidas sobre a legitimidade subsidiária diante da prática de crimes com “vítima-coletiva” — como nos crimes contra o Estado democrático de direito, a saúde pública e a economia popular.

Neste ponto, cresce ainda mais em importância o movimento de atualização do Regimento Interno do STF (cuja comissão integrada por notáveis juristas é regida pela Portaria nº 249, de 27/12/2024), o qual pode contribuir dando visibilidade regimental ao tema. Isso porque o atual regimento interno já possui regras relacionadas à ação penal privada. Com isso, a adaptação terminológica para “ação penal subsidiária“ traria redação atual, pois alcançaria, como se verá, os múltiplos legitimados subsidiários no interesse da coletividade-vítima.

Outrossim, antes de prosseguir, registra-se que, em outras sedes jurisdicionais, o sistema processual penal prevê saídas “interna corporis” em hipóteses de “ações penais públicas subsidiárias da pública” [1] nas quais a legitimação subsidiária recai sobre o próprio Ministério Público: (1) Decreto-Lei nº 201/1967 (artigo 2º, 1º); (2) Lei nº 7.492/1986 (artigo 27); (3) Código Eleitoral (artigo 357, §§ 3º e 4º).

Com essa visão geral, perguntar-se: existiria um amplo rol de legitimados penais subsidiários extraídos diretamente da ordem jurídica brasileira? A reposta é sim e, contudo, isso parece permanecer silenciado nos debates profissionais e acadêmicos.

Para responder à questão processual penal é, antes de tudo, imprescindível sair do direito processual penal e ir além, em outras fronteiras, para, em seguida, realizar um inevitável retorno a ele — ou, dito poeticamente: “É preciso sair da ilha para ver a ilha” (José Saramago).

Soluções normativas à subrepresentação coletiva

Mais precisamente, é preciso ir até o “mar” do direito processual coletivo, no qual a “vulnerabilidade organizacional” [2], em sua dimensão coletiva, é vista e tratada. Já na década de 1970, Cappelletti e Garth [3] notaram o problema da subrepresentação de interesses difusos e afins, indicando que as soluções ao redor do mundo seriam de matriz privada ou pública. Como se sabe, as normas do Brasil (em especial a Lei nº 7.347/1985, a Lei da Ação Civil Pública — LACP) seguiram um “modelo misto“, atribuindo legitimação às instituições públicas e aos particulares.

Dito isso, a referida expedição caminha até o direito do consumidor e a importante Lei nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor — CDC), na qual o supracitado “modelo misto” foi adotado (artigo 82), distribuindo legitimação coletiva entre entes públicos e privados.

Com efeito, o CDC é uma das mais importantes legislações do microssistema de processo coletivo, incidindo em diálogo com outras normas (artigo 117). E, nesse código, a coletividade-vítima não é uma ilustre desconhecida — ao contrário, encontra fundamento normativo direto, seja pelo viés do “consumidor-vítima” (artigo 17) e da própria coletividade-consumidora (artigo 2º, parágrafo único). Assim, o advento do CDC fortaleceu e viabilizou sobremaneira a defesa das coletividades, em especial, das coletividades-vítimas.

Além da centralidade ocupada pelo CDC no microssistema de processo coletivo, é preciso convir que o Código possui dimensões penais (há crimes previstos entre os artigos 61-79) e até mesmo processuais penais (artigo 80) — sobre a qual cabe um olhar diferenciado.

Ilustre esquecido artigo 80 do CDC: modelo misto de legitimação subsidiária?

O artigo 80 do CDC é uma regra de direito processual penal muito esquecida, o que não combina com sua potencial importância. Isso porque tal artigo criou um rol de legitimados subsidiários à ação penal em relação aos crimes contra o consumidor. Nesse passo, o CDC remete essa legitimação subsidiária aos incisos III e IV do seu artigo 82 — ou seja, entes públicos e associações privadas.

Em outras palavras, para fins de legitimação subsidiária em ação penal, o CDC adotou um “modelo misto” para correção do problema da subrepresentação de interesses penais da coletividade-consumidora. Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) confirmou a legitimação coletiva decorrente do inciso III do artigo 82 do CDC, por exemplo, para Comissões das Assembleias Legislativas (AgRg no REsp nº 928.888/RJ [4]) e à Defensoria Pública (REsp nº 555.111/RJ [5]) — criando óbvios reflexos sobre o artigo 80 do CDC.

Nesse ponto, especialmente em relação à Fazenda Pública e à Defensoria Pública como legitimadas penais subsidiárias, o pioneirismo de Franklyn Roger Alves Silva deve ser destacado e inspirar a presente reflexão.

Superando os limites do CDC e mirando a “comunidade-vítima”

A esta altura, o(a) leitor(a) já compreendeu que existe regra, direta e óbvia, estabelecendo um rol de legitimados subsidiários à ação penal pública. Contudo, também não deve ter passado silenciosamente se tratar de regra voltada aos crimes contra o consumidor. Nesse contexto, vale a crítica de Esteves [6] e Roger [7]: “Não pode a relação de consumo ter uma proteção jurídica mais intensa do que outros bens jurídicos ocupantes do mesmo pedestal de proteção estatal.”

Nesse passo, para além das relações de consumo, Franklyn Roger agregou como fundamento à legitimidade penal subsidiária da Defensoria Pública a LC nº 80/1994 e a responsabilidade constitucional expressa da instituição para a promoção de direitos humanos. Nessa senda, agrega-se também o conceito de “obrigações processuais penais positivas em relação à proteção das vítimas, as quais não se aplicam somente ao Ministério Público, mas ao Estado Brasileiro como um todo.

Mais tarde, foram trazidos, expressamente, elementos normativos integradores[8] do Microssistema de Processo Coletivo com a proteção penal da coletividade-vítima. Desse modo, os artigos 21 da LACP e 117 do CDC passam não somente a expandir a aplicação das regras do CDC para outros direitos coletivos, como também para alcançar as legitimidades penais decorrentes do artigo 80 c/c artigo 82, inc. III e IV, desse Código.

Sem olvidar o atuar da Defensoria Pública como “defensora do grupo” [9] e em favor da comunidade de vítimas [10]^–[11] (seja como desdobramento da promoção dos direitos humanos ou a partir da cláusula de extensão do artigo 117 do CDC), há legitimidade penal subsidiária de outros órgãos públicos despersonalizados [12] (artigo 82, III), de associações (artigo 82, IV) e das comunidades indígenas (artigo 232). Nessa senda, há um rol de legitimados em prol da coletividade-vítima [13], potenciais legitimados a acionar o STF frente à inércia ministerial.

Receio da invasão ‘punivista’

O exercício de eventuais papéis de persecução penal pela Defensoria Pública incomoda o “senso comum” jurídico. Ainda assim, diante de regras positivadas e do papel protetivo da instituição, a questão deve ser refletida seriamente e sem corporativismo. Neste ponto, o debate “Silva vs. Cacicedo”, trouxe contrapontos à legitimação penal da Defensoria Pública [14].

Em verdade, a reflexão de Cacicedo é essencial para que a legitimação penal supletiva e subsidiária não se torne mera reprodução de um sistema penal abusivo; igualmente, a pesquisa de Roger Silva apresenta ferramenta importante para o combate à invisibilidade e à violação dos direitos da coletividade-vítima — guardando certa afinidade com as preocupações emitidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso “Favela Nova Brasília”, quanto à questão da participação da vítima.

Obviamente, poder-se-ia questionar a presença de membros da Defensoria Pública nos dois polos da ação penal. Contudo, nesse caso, trata-se de representação do interesses da comunidade vítima, não havendo muita distinção da situação de existirem dois advogados (vinculados à OAB, portanto) atuando em polos distintos ou dois membros do Ministério Público ocupando posições processuais distintas ao mesmo tempo (Custos Iuris e parte-recorrente), guardadas as distinções.

Ademais, existem normas autorizadoras da atuação colidente de membros defensoriais (LC nº 80/1994, artigo 4º-A, V), reforçadas por precedentes (STJ, RMS 45.793/SC), tudo em diálogo com as regras que atribuem à instituição a defesa dos direitos humanos das vítimas (individuais ou coletivas) — em especial: LC nº 80/1994, artigo 4º, XI, XV e XVIII e o próprio artigo 134 da CRFB/1988.

O que impede o STF?

Os fundamentos normativos de uma legitimidade supletiva, subsidiária e excepcional de instituições públicas, associações privadas e comunidades indígenas em prol do interesse das “coletividades vítimas” foram expostos. E o que impediria o STF de (a)firmar tais legitimidades? Para o jurista Lenio Streck, a ação penal subsidiária seria pouco utilizada nesse cenário por desconfiança social e porque o sistema se autoprotege, inobstante seja um instrumento de controle democrático corretivo.

Para além de tais problemas, é necessário alcançar os ministros do STF. Ou seja, os pretensos legitimados devem propor tais ações, quando então serão decididos alguns pontos cruciais, tais como: o alcance da regra do artigo 80 do CDC a outras categorias de crimes, desde as regras de extensão (LACP, artigo 21 e CDC, artigo 117); a adoção do modelo subsidiário público, privado ou misto [15]; os contornos processuais penais da Defensoria Pública enquanto garantia constitucional dos direitos humanos, inclusive das vítimas, especialmente a partir da EC nº 80/2014.

Embora longe de definir a questão, o movimento de atualização do Regimento Interno do STF pode(ria) representar um farol a iluminar debates atualizados, inclusive garantindo a intervenção ministerial nas situações aqui discutidas. E, se for validada mais à frente pelo STF, a legitimidade penal subsidiária não deverá ser vista como substituta da importante legitimação do PGR, mas, sim, vista como uma garantia democrática eventual, subsidiária e excepcional para evitar a violação massiva de direitos humanos das coletividades-vítimas.

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[1] SILVA, Franklyn Roger Alves. Legitimação Não Tradicional da Ação Penal – A Tutela de Bens Jurídicos por Outras Instituições Públicas. Revista Brasileira de Direito Processual Penal, v. 3, n. 1, p. 367-404.

[2] Sobre Vulnerabilidade e Processo, conferir especialmente a seguinte pioneira obra: TARTUCE, Fernanda. Igualdade e Vulnerabilidade no Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2012.

[3] CAPPELLETTI, Mauro, GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Tradução: Ellen Gracie Norhfleet. Porto Alegre: Fabris, 1988.

[4] STJ, AgRg no REsp n. 928.888/RJ, rel. Min. Sérgio Kukina, 1ª Turma, j. 16/5/2013, DJe 21/5/2013.

[5] STJ, REsp n. 555.111/RJ, rel. Min. Castro Filho, 3ª Turma, j. 5/9/2006, DJ 18/12/2006, p. 363

[6] ESTEVES, Diogo. SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios institucionais da Defensoria Pública. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018, p. 471

[7] SILVA, Franklyn Roger Alves. Legitimação Não Tradicional da Ação Penal – A Tutela de Bens Jurídicos por Outras Instituições Públicas. Revista Brasileira de Direito Processual Penal, Porto Alegre, v. 3, n. 1, p. 396.

[8] CASAS MAIA, Maurilio. Novas intervenções da Defensoria Pública: Custos Vulnerabilis e o Excepcional Amicus Communitatis no Direito Processual Penal. In: SILVA, Franklyn Roger Alves. O Processo Penal contemporâneo e a perspectiva da Defensoria Pública. Belo Horizonte: CEI, 2020, p. 125-159.

[9] ZANETI JR., Hermes. CASAS MAIA, Maurilio. A Defensoria Pública e os grupos vulneráveis em colisão de interesses: reflexões sobre o “defensor público do grupo” (Defensor Publicus Coetus). Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 1070, Dez 2024, p. 47-85.

[10] A criação da expressão é de Daniel Gerhard, sendo a publicação mais antiga: GERHARD, Daniel. CASAS MAIA, Maurilio. O Defensor-hermes, o amicus communitas: a representação democrática dos necessitados de inclusão discursiva. Informativo Jurídico In Consulex, Brasília, v. 22, p. 11-12, 1º jun. 2015.

[11] Com ênfase na proteção dos direitos humanos: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. GERHARD, Daniel. MAIA, Maurilio Casas. A Defensoria Pública como “amiga da comunidade” (amicus communitatis) e a “Comunidade amiga” (amicus communitas): a representatividade comunitária na colisão de comunidades vulneráveis e no combate à sub-representatividade. In: AKERMAN, William; e MAIA, Maurilio Casas. Novo perfil de atuação da Defensoria Pública. Brasília: Sobredireito, 2023. p. 253.

[12] Sobre essas figuras: UZEDA, Carolina. PANTOJA, Fernanda Medina. FARIA, Marcela Kohlbach de. TEMER, Sofia. Entes organizados despersonalizados e capacidade de ser parte: grupos e associações de fato em juízo (Art. 75, IX, do CPC). Civil Procedure Review, v. 12, n. 1, p. 165-205, 2021.

[13] Para outra discussão e abordagem da “vítima coletiva”, conferir: MENDES, Soraia da Rosa. Processo Penal Feminista. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2021, p. 99 ss.

[14] CACICEDO, Patrick. Crítica científica de “Legitimação não tradicional da ação penal”: Defensoria Pública e a tutela de direitos por meio do direito penal – uma recusa. Revista Brasileira de Direito Processual Penal, v. 3, n. 1, 407-416, Mar. 2017.

[15] No caso do HC coletivo, por exemplo, o STF, no HC n. 143.641/SP, parece ter se inclinado a um modelo público, aplicando a analogia para permitir a sucessão ativa pela DPU, à luz da Lei do Mandado de Injunção, Lei n. 13.300/2016.

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O post Regimento interno do STF e ‘coletividade-vítima’: hora da legitimação penal subsidiária? apareceu primeiro em Consultor Jurídico.