A Lei 14.790/2023, popularmente conhecida como Lei das Bets, teve origem no Projeto de Lei 3.626/23, do Poder Executivo, aprovado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado. Ela está entre as medidas do governo para aumentar a arrecadação e contribuir para a meta de déficit zero.
Por ter sido uma proposição apresentada pelo Executivo, a mesma chegou à Câmara Baixa em regime de urgência constitucional, previsto no §1º do artigo 64 da Constituição. No decorrer da discussão, foi deliberado que a lei seria regulamentada, apenas, pelo Ministério da Fazenda (artigo 4º e seguintes da Lei).
Outro ponto relevante a ser trazido é o fato de que, antes elaboração do parecer preliminar de plenário, a Mesa Diretora da Câmara determinou que houvesse o debate nas Comissões de Finanças e Tributação (CFT) e Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ), ficando de fora a Comissão de Saúde.
No plenário da Câmara, das 40 emendas apresentadas, apenas sete demonstraram preocupações quanto à publicidade ao público jovem e ao combate à dependência que o jogo poderia causar [1].
Dentre estas, se destacam as emendas 30 [2] e 31 [3], do deputado Aureo Ribeiro, que solicitavam, respectivamente, a destinação para o tratamento de dependentes compulsivos em jogos e apostas, no mínimo, 20% do valor gasto pelo agente operador em publicidade e propaganda, e que a soma das apostas de quota fixa realizadas no mês não poderá ultrapassar 10% do salário-mínimo por CPF, em cada agência operadora de apostas. Ambas aprovadas, em sua integralidade, pelo relator, deputado Adolfo Viana.
No Senado, o PL foi encaminhado para as Comissões do Esporte e de Assuntos Econômicos, tendo neste local sido realizada a única audiência pública [4], em 19/10/2023, onde os convidados representaram a Associação Nacional dos Auditores Fiscais de Receita Federal do Brasil (Anfip); o Ministério da Fazenda; a Receita Federal do Brasil; a Associação Nacional de Lotéricos (Alspi) e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf).
Das 67 emendas apresentadas na Comissão de Esportes, apenas três tinham como finalidade a destinação de percentuais arrecadados para fins de combate ao danos sociais advindos pela prática de jogos [5] e, também, vetar pessoa portadora de ludopatia de participar na condição de apostador [6].
Das 71 emendas apresentadas na Comissão de Assuntos Econômicos, apenas duas foram destinadas para investimento em medidas de prevenção, controle e mitigação de danos sociais advindos da prática de jogos nas áreas de saúde [7] e ações informativas de conscientização dos apostadores de prevenção do transtorno do jogo patológico.
Por fim, das 23 emendas de plenário apresentadas, apenas uma previa que o Ministério da Fazenda regulamentasse a obrigatoriedade para que os operadores desenvolvam sistemas e processos eficazes para monitorar a atividade do cliente para identificar danos ou danos potenciais associados ao jogo [8].
Desta forma, se mostra latente que os temas delicados, envolvendo a saúde pública, não foram discutidas no espaço ideal, como audiência pública ou grupo de trabalho, mas sim em emendas de comissão e de plenário.
Riscos à saúde pública e à integridade dos apostadores
Trata-se de um tema extremamente delicado. A Organização Mundial da Saúde (OMS), classifica o vício nos jogos de azar como ludopatia. De acordo com o artigo Addictive behaviour [9], disponível na própria página virtual daquela organização, estudos em nível nacional de países da Oceania indicam que os danos potenciais devido ao jogo são comparáveis aos danos devido à depressão e aos transtornos por uso de álcool. Os danos impactam negativamente os próprios jogadores/apostadores, bem como suas famílias e comunidade.
Tendo em vista a sua relevância, esperava-se forte atuação do Ministério da Saúde para a regulamentação da lei. De acordo com as informações levantadas pela organização Fiquem Sabendo, ocorreram pelo menos 209 encontros entre autoridades do Executivo Federal e agentes privados de março a setembro de 2024. Contudo, a pasta da Saúde participara de apenas de dois encontros [10].
Com base nas omissões, tanto do Legislativo quanto do Executivo, a Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC), ajuizou a Ação Direta de Constitucionalidade (ADI) nº 7.721, a fim de obter a suspensão cautelar e a declaração de inconstitucionalidade da Lei das Bets.
Em suas razões, a confederação aponta que a legislação em questão não contém medidas suficientes para prevenir e combater os efeitos nocivos à saúde mental, como transtornos de ansiedade, depressão e até mesmo o desenvolvimento de dependência patológica ao jogo.
A relatoria foi distribuída para o ministro Luiz Fux por prevenção [11], que ao verificar o periculum in mora na evidente proteção insuficiente, com efeitos imediatos deletérios, sobretudo em crianças, adolescentes e nos orçamentos familiares de beneficiários de programas assistenciais, determinou que sejam implementadas medidas imediatas de proteção especial que impeçam a participação nas apostas de quota fixa com recursos provenientes de programas sociais e assistenciais como o Bolsa Família, o Benefício de Prestação Continuada e congêneres até decisão em definitivo.
Em novembro de 2024, o procurador-geral da República Paulo Gonet também questionou a Lei das Bets, através da ADI 7.749, até o momento sem decisão proferida pelo ministro Fux. Assim como a demanda movida pela CNC, o PGR demonstrou receios com a atividade, pois apresenta riscos à saúde pública e à integridade física e psíquica de seus usuários, inclusive entre adolescentes. Em conclusão, pleiteou a suspensão da eficácia das normas questionadas na inicial e posterior reconhecimento do retorno à vigência da legislação que torna ilícita a atividade.
Análise de impacto legislativo
Em outubro de 2022, o professor Victor Marcel Pinheiro publicou o interessantíssimo artigo Por que a análise de impacto legislativo ainda não é realidade no Brasil? [12], no qual afirmou que os desafios sobre a sua aplicabilidade estão em três fatores: a) a falta de institucionalização normativa da AIL, b) uma cultura de elaboração de legislação ainda fundada em uma visão voluntarista do exercício do poder político e c) o receio de apropriação da decisão política por agentes técnicos.
Tanto a análise de impacto legislativo (ex ante) quanto a avaliação de impacto legislativo (ex post) [13] são amplamente debatidas no plano da legística material que, segundo Blanco de Morais [14], consiste no sistema de ação integrado por um conjunto de métodos e técnicas de gestão do conteúdo normativo, que busca assegurar a observância dos requisitos de qualidade.
Tendo em vista a ação judicial citada anteriormente, o autor do presente trabalho se reserva a aprofundar acerca da análise ex ante. Sobre esse instituto, é pertinente a sua definição do ponto de vista dos Autores Jonathan Verschuuren e Rob Gestel:
“Pesquisa orientada para o futuro sobre os efeitos esperados e efeitos colaterais da nova legislação potencial, seguindo um procedimento estruturado e formalizado, levando a um relatório escrito. Essa pesquisa inclui um estudo dos possíveis efeitos e efeitos colaterais das alternativas, incluindo a alternativa de não regulamentar” [15] (grifo do colunista).
Comparativo
A título de Direito Comparado com Portugal, o Guia de Avaliação de Impacto Normativo [16] daquele país, tal termo é nomeado como Avaliação Prévia de Impacto Normativo, sendo esta uma análise dos efeitos potenciais de normas jurídicas em formação, a ser realizada no momento anterior à aprovação da proposição, para salvaguardar a ocorrência de constrangimentos práticos ou a tomada de decisões políticas que limitam a profundidade da análise a efetuar.
Um bom exemplo para demonstrar, na prática, as metodologias setoriais usadas para uma proposição, é a Lei nº 4/2018, de 9 de fevereiro, que institui o Regime Jurídico da Avaliação de Impacto de Género de Atos Normativos em Portugal [17], cuja finalidade sob a perspectiva de gênero ajuda a indicar se as necessidades de homens e mulheres são igualmente levadas em consideração e incluídas em uma determinada proposta; permitindo que os tomadores de decisão elaborem políticas com um conhecimento da realidade socioeconômica de mulheres e homens, bem como o desenvolvimento de políticas que levem em conta as diferenças em questão.
Contudo, no Brasil ainda anda a passos lentos o prévio debate multissetorial.
Acerca da falta de cuidado do processo legislativo, o professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho [18] explica que, ao elaborar às pressas para atender a contingência de momento, sem esperar a maturação da regra para promulgá-la, trazem leis com estigma da leviandade, por necessitarem de outras para completá-las, explicá-las e remendá-las.
Fernando Meneguin e Ana Paula Andrade de Melo [19] afirmam que, na produção normativa atual, existe a promoção de intervenções sem qualquer evidência, contrariando análises e pesquisas fundamentadas. Logo, concluem a necessidade da disseminação da análise de impacto legislativo a fim de combater essas situações, pois agrega informações pertinentes e qualifica o debate, propiciando uma melhor matriz institucional e impulsionando o desenvolvimento econômico do país.
Desta forma, o efeito da falta de esmero quanto ao processo legislativo resulta em judicialização, podendo posteriormente resultar na suspensão da eficácia da lei então promulgada e publicada.
Tal como o caso das bets, a falta de maturação, tanto do projeto de lei quanto a sua regulamentação, já levou o STF a suspender a efetividade da lei que previa o reajuste do piso salarial da enfermagem [20], quando o então relator, ministro Barroso, entendeu que o Legislativo aprovou o projeto e o Executivo o sancionou sem cuidarem das providências que viabilizariam a sua execução, como, por exemplo, o aumento da tabela de reembolso do SUS à rede conveniada. Nessa hipótese, teriam querido ter o bônus da benesse sem o ônus do aumento das próprias despesas, terceirizando a conta.
Portanto, a fim de evitar os desencontros analisados, que possam gerar, inclusive, tensões entre poderes, se mostra necessário o debate amplo, multilateral, sobre a análise e a avaliação de impacto legislativo para trazer maior tecnicidade e segurança jurídica, sem o receio de apropriação da decisão política por agentes técnicos, como exposto no decorrer deste artigo.
[1]Emendas 4, do Deputado Prof. Paulo Fernando (acolhida), 17, do Deputado Coronel Meira (rejeitada), 29, 30, 31 e 32, do Deputado Aureo Ribeiro (29 rejeitada, 30 e 31 acolhidas, 32 rejeitada), e 40, do Deputado Fernando Monteiro (rejeitada).
[2]BRASIL. Câmara dos Deputados. EMP 30 => PL 3626/2023. Disponível em https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2387636 Acesso em 02.fev.25
[3]BRASIL. Câmara dos Deputados. EMP 31 => PL 3626/2023. Disponível em https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2387639 Acesso em 02.fev.25
[4]BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei n° 3626, de 2023. Disponível em https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/160197 Acesso em 13.jan.25
[5]Emendas 22, do Senador Mecias de Jesus (acolhida parcialmente) e 39, do Senador Eduardo Girão (acolhida parcialmente).
[6]Emenda 23, do Senador Mecias de Jesus (acolhida parcialmente).
[7]Emenda 95, do Senador Alan Rick (acolhida parcialmente), e 110, do Senador Carlos Viana (acolhida).
[8]Emenda 161, do Senador Eduardo Girão(acolhida)
[9]Addictive Behaviour. World Health Organization. Disponível em https://www.who.int/health-topics/addictive-behaviour#tab=tab_1 Acesso em 13.jan.25
[10]Ministério da Saúde participou de apenas duas das 209 reuniões sobre a regulamentação das bets. Disponível em https://fiquemsabendo.com.br/saude/ministerio-da-saude-participou-de-apenas-duas-das-209-reunioes-sobre-a-regulamentacao-das-bets Acesso em 13.jan.25
[11]Antes da ADI ajuizada pela CNC, o Ministro Fux fora sorteado para a relatoria da ADI 7.640, apresentada pelos governadores de São Paulo, Minas Gerais, Acre, Paraná, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro e do Distrito Federal, cuja causa de pedir questiona uma norma específica que restringe que o mesmo grupo econômico possa obter concessão para explorar serviços lotéricos em mais de um estado.
[12]BRASIL. Por que a análise de impacto legislativo ainda não é realidade no Brasil? Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2022-out-18/fabrica-leis-analise-impacto-legislativo-nao-realidade-pais> Acesso em: 13.jan.2025.
[13]Ambas as terminologias adotadas com base no Decreto 10.411/2020. BRASIL. <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10411.htm> Acesso em: 29.jan.2025.
[14]MORAIS, Carlos Blanco de; Manual de Legística; Verbo, 2007 p. 211.
[15]Tradução feita pelo Autor do seguinte trecho original: “Future oriented research into the expected effects and side-effects of potential new legislation following a structured and formalised procedure, leading to a written report. Such research includes a study of the possible effects and side-effects of alternatives, including the alternative of not regulating at all” VERSCHUUREN, Jonathan; VAN GESTEL, Rob. Ex Ante Evaluation on Legislation: An Introduction. In: VERSCHUUREN, Jonathan (Ed.). The Impact of Legislation. A Critical Analysis of Ex Ante Evaluation. Boston: Martinus Nijhoof Publishers, 2009. Chapter 1. p. 3- 12.
[16]MORAIS, Carlos Blanco. Guia de avaliação de impacto normativo. Coimbra: Edições Almedina, 2010.p. 18, 22.
[17]PORTUGAL. Assembleia da República. Disponível em <https://www.parlamento.pt/Legislacao/Documents/Legislacao_Anotada/AvaliacaoatosNormativos_Simples.pdf> Acesso em: 29.jan.2025.
[18]FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves Do processo legislativo / Manoel Gonçalves Ferreira Filho. – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012, p. 35.
[19]MENEGUIN, Fernando B.; MELO, Ana Paula Andrade de. Análise de Impacto para Além das Regulações. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, Outubro 2020 (Texto para Discussão nº 286). Disponível em < www.senado.leg.br/estudos > Acesso em: 29.jan.25
[20]BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI nº 7222. Disponível em:<https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6455667> Acesso em 13.jan.25
—
O post Lei das Bets: a falta de debate multissetorial no processo legislativo e as suas consequências apareceu primeiro em Consultor Jurídico.
