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O sistema de insolvência empresarial exige equilíbrio permanente entre dois valores: de um lado, a preservação da atividade econômica viável; de outro, a liquidação célere daquela que se revelou inviável. Nesse contexto, um tema antigo voltou a discussão recentemente: a legitimidade ativa da Fazenda Pública para requerer a falência do devedor empresário. Com efeito, a 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 2.196.073/SE, sob relatoria da ministra Nancy Andrighi, reconheceu, por unanimidade, essa legitimidade e o respectivo interesse processual.

Da resistência à superação do precedente

De fato, por muito tempo, doutrina e jurisprudência negaram ao Fisco essa legitimidade. O Enunciado 56 da I Jornada de Direito Comercial sintetizou a orientação outrora dominante, segundo a qual “A Fazenda Pública não possui legitimidade ou interesse de agir para requerer a falência do devedor empresário”. Três argumentos sustentavam a tese. O primeiro é que a cobrança do crédito tributário constitui atividade vinculada. O segundo, que a Lei 6.830/1980 confere ao Fisco via própria e privilegiada de execução. O terceiro, que o crédito fiscal não se submete a concurso de credores, nos termos do artigo 187 do Código Tributário Nacional e do artigo 29 da Lei 6.830/1980. Esse era o entendimento do próprio STJ (Resp 164.389/MG, de 2004)

O julgamento deste altera esse entendimento e o fundamento é simplicidade franciscana. O  artigo 97, inciso IV, da Lei 11.101/2005, confere legitimidade para requerer a falência a “qualquer credor”, pronome indefinido que não comporta leitura restritiva a excluir o credor público. A esse argumento somam-se outros, de ordem sistêmica. Com efeito, se a Fazenda pode habilitar seu crédito na falência, conforme o Tema Repetitivo 1.092 da Primeira Seção, seria incoerente vedar-lhe o próprio pedido. Não por outra razão, a Lei 14.112/2020 reforçou essa lógica ao criar o incidente de classificação do crédito público, no artigo 7º-A da Lei 11.101/2005.

O interesse processual, por sua vez, não preexiste à execução fiscal, mas nasce da sua frustração. Com efeito, a prerrogativa de dispor de instrumento próprio não pode converter-se em impedimento, sob pena de colocar o Fisco em posição inferior à do credor privado, efeito que o voto qualificou, com acerto, como “antiprivilégio”. A conclusão, em nosso entender, é correta, pois o pedido de falência tem caráter subsidiário e pressupõe o esgotamento da via executiva.

Essa conclusão, é importante registrar, não surgiu de forma abrupta, pois os tribunais estaduais já haviam aberto caminho. Ainda em 2020, a 1ª Câmara Reservada de Direito Empresarial do Tribunal de Justiça de São Paulo, no julgamento da Apelação nº 1001975-61.2019.8.26.0491, relator o desembargador Alexandre Lazzarini, acolheu pedido de falência formulado pela Fazenda Nacional contra empresa que acumulava mais de R$ 20 milhões em tributos, após execução fiscal sem êxito. Na ocasião, o acórdão distinguiu as hipóteses do artigo 94 da Lei 11.101/2005, recusando o pedido fundado apenas em título protestado, na forma do inciso I, mas admitindo-o quando baseado em execução frustrada, na forma do inciso II. Foi precisamente essa distinção que o Superior Tribunal de Justiça veio a confirmar seis anos depois.

Fundamento concorrencial

Sob o ângulo da livre concorrência, a decisão merece aplausos. O pagamento de tributos não constitui apenas dever cívico, mas verdadeira condição de igualdade no mercado. Com efeito, a empresa que mantém passivo fiscal vultoso e deliberado obtém vantagem artificial de custo e, com isso, asfixia os concorrentes que cumprem suas obrigações, de modo que o inadimplemento tributário estruturado funciona como instrumento de concorrência desleal. Esse foi, aliás, o eixo do voto do desembargador Lazzarini no precedente mencionado, voltado a reprimir o agente econômico nocivo ao mercado. Diante disso, a falência cumpre função de saneamento do ambiente de negócios, na linha do artigo 75 da Lei 11.101/2005.

Ressalva do ‘manicômio jurídico-tributário’

Esse diagnóstico, contudo, exige uma ressalva de realidade, pois o sistema tributário brasileiro é de complexidade notável. Não por acaso, há mais de meio século, Alfredo Augusto Becker, na obra Teoria geral do direito tributário, da década de 60, chamou o caos normativo de “manicômio jurídico-tributário”, expressão que permanece atual. A situação de lá para cá somente se agravou.

Com efeito, a profusão de normas, a instabilidade das regras e a divergência entre interpretações fiscais tornam a apuração de tributos uma atividade de alto risco. Nesse ambiente, nem todo inadimplemento decorre de fraude, pois muitas vezes resulta de dúvida legítima ou de litígio ainda não resolvido. Tal circunstância, é certo, não autoriza o calote, mas impõe cautela no uso da falência.

Evidente que não se pode imaginar que o fisco, diante de situações em que existe discussão real e concreta em torno da exigibilidade de determinado tributo, possa se valer da falência como foram de “pular” etapas garantidas constitucionalmente.

Risco do abuso e o ‘guarda da esquina’

O perigo, todavia, é concreto, na medida em que a falência jamais pode degenerar em mecanismo de cobrança coercitiva. Com efeito, o ordenamento repele o uso da quebra como meio de pressão para forçar o pagamento imediato de débito que ainda comporta discussão. Transformar o juízo universal em balcão de arrecadação, a nosso ver, viola o princípio da preservação da empresa e configura abuso de direito processual.

O tema nos faz recordar episódio histórico, com o máximo respeito. Na reunião de 13 de dezembro de 1968 que decretou o Ato Institucional nº 5, Pedro Aleixo foi o único a votar contra, atribuindo-se a ele a frase dirigida ao então Presidente Costa e Silva, o problema de um ato como aquele não estava na sua execução pela cúpula mas no guarda da esquina. 

A lição aplica-se inteiramente ao tema, pois o risco de arbítrio não está na diretriz fixada pela cúpula, mas na sua aplicação desmedida pela autoridade da ponta. Sem freios claros, o pedido de falência poderia tornar-se arma difusa nas mãos de qualquer órgão fazendário local, voltada a sufocar a atividade empresarial sob o pretexto de arrecadar.

Acerto da Portaria PGFN nº 903/2026

É precisamente nesse ponto que se destaca a iniciativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Em vez de aguardar a definição casuística pelos tribunais, a PGFN houve por bem autorregular-se. A Portaria PGFN/MF nº 903, de 31 de março de 2026, que alterou a Portaria PGFN nº 33/2018, disciplinou as condições para o pedido de falência. A medida, em nosso entender, merece elogio, pois antecipa-se ao risco do abuso, confere previsibilidade ao mercado e submete a própria Fazenda a critérios objetivos. Em síntese, desarma o “guarda da esquina” antes que ele atue. Para tanto, a portaria fixa cinco requisitos cumulativos.

Montante mínimo. Créditos inscritos em dívida ativa da União e do FGTS, em situação irregular, com valor consolidado igual ou superior a R$ 15 milhões. O piso afasta, de plano, a ameaça sobre microempresas e empresas de pequeno porte.

Frustração da execução. Demonstração de que os meios disponíveis para alcançar o patrimônio do devedor na execução fiscal se revelaram ineficazes. A falência assume seu papel de ultima ratio.

Tipicidade legal. Enquadramento da conduta em hipótese do artigo 94, incisos II ou III, da Lei 11.101/2005, isto é, execução frustrada ou prática de ato de falência.

Ausência de negociação. Inexistência de proposta de negociação individual pendente. A regra impede que a ameaça da quebra contamine processos legítimos de regularização.

Autorização centralizada. Aprovação prévia da Coordenação-Geral de Estratégias de Recuperação de Créditos da PGDAU. Retira-se do procurador da ponta a decisão isolada de ajuizar.

Papel do Judiciário e a baliza para as demais fazendas

A regulamentação administrativa, porém, não basta, pois o controle final da admissibilidade cabe ao Judiciário. E aqui se impõe um apelo. A posição dos tribunais, a nosso ver, deve ser de extrema moderação no juízo de admissibilidade. O magistrado não deve receber o pedido de falência fazendário como cobrança ordinária, cabendo-lhe exigir prova cabal da frustração da execução, do enquadramento típico e da ausência de discussão pendente. Na dúvida sobre o caráter coercitivo do pedido, a solução é a rejeição. Só assim a nova legitimidade servirá ao saneamento do mercado, e não à sua desestabilização.

Os critérios da Portaria 903/2026, ademais, não devem ficar restritos à União. Com efeito, estados, Distrito Federal e municípios passam igualmente a dispor da legitimidade reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, embora nenhum deles conte, hoje, com regulamentação equivalente. Por essa razão, os cinco requisitos da PGFN devem servir de baliza para as demais fazendas e, mais do que isso, orientar o próprio Judiciário na aferição da admissibilidade, ainda que o ente público não disponha de norma interna semelhante. Em outras palavras, a ausência de autorregulação não pode significar ausência de limites.

Conclusão

Em conclusão, a legitimidade da Fazenda Pública para requerer a falência é compatível com o sistema e útil ao mercado, pois pune o devedor contumaz e protege o concorrente honesto. Seu exercício, contudo, depende de limites estritos. A Portaria PGFN nº 903/2026 fixou esses limites no plano federal e deu o exemplo, cabendo ao Judiciário guardá-los com rigor e às demais fazendas adotá-los. A falência requerida pelo Estado deve permanecer como ultima ratio contra a fraude, nunca como atalho de arrecadação. É essa, em nosso entender, a forma de conciliar a eficiência com a legalidade e de impedir que o “guarda da esquina” decida o destino da empresa.

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Com mais juízes e mais servidores, o Judiciário brasileiro bateu recordes em 2025: foram julgados 44,7 milhões de processos, desempenho que reduziu o acervo para 75,5 milhões de casos, patamar que era observado nove anos atrás.

Os dados animadores foram apresentados no relatório Justiça em Números 2026 do Conselho Nacional de Justiça, que consolida dados de 2025.

O número de julgados representa a maior marca da série histórica analisada pela publicação. Ele considera as sentenças e as decisões terminativas no segundo grau ou nos tribunais superiores, incluindo os acórdãos.

Já o acervo de processos a serem resolvidos recuou em 3,4 milhões. Desses 75,5 milhões que restavam ao final de 2025, 16,4 milhões (21,7%) estavam suspensos, sobrestados ou em arquivo provisório. Sobravam 59 milhões de causas efetivamente tramitando.

O relatório aponta como um dos principais motivos para a redução do acervo a política inaugurada pelo CNJ e referendada pelo Supremo Tribunal Federal para extinção de execuções fiscais — foram 4,4 milhões delas só em 2025.

Isso tudo foi feito com mais juízes do que em 2024: o número saltou de 18.748 para 19.094. O de servidores também aumentou, de 278.826 para 281.252.

O ministro Luiz Edson Fachin, presidente do Supremo Tribunal federal e do CNJ, disse na sessão de terça-feira (23/6) que os números mostram uma “produtividade incomparável, notável e digna de todo o reconhecimento.”

Processos novos para o acervo

Por outro lado, o Justiça em Números traz o alarmante recorde de processos novos que aportaram nas varas e tribunais brasileiros: foram 40,9 milhões, também marca histórica registrada pela publicação.

O acréscimo em relação a 2024 foi de de 1,5 milhão de novos casos. Nessa conta entram os processos de execução — o cumprimento de sentenças condenatórias — e os recursos aos tribunais de apelação e tribunais superiores,

Se consideramos apenas as ações originárias, que foram ajuizadas pela primeira vez, foram registradas 24,7 milhões, segundo o CNJ. Nesse quesito, houve uma redução tímida de 1,3% em relação aos dados de 2024.

O ramo da Justiça que mais viu o número de processos crescer foi o federal: aumento de 19,8%, decorrente de 700 mil novos processos previdenciários e assistenciais, além de crescimento de 90,9% nas execuções fiscais (178 mil processos).

A Justiça Eleitoral, por sua vez, diminuiu o número de casos novos em 90%, tendo em vista que 2025 não foi ano eleitoral, o que é natural e esperado.

Ao comentar os dados, o ministro Fachin acrescentou que eles mostram avanços importantes, mas desafios que permanecem presentes. “Entre eles o crescimento contínuo da litigiosidade, a elevada quantidade de processos suspensos, alguns gargalos na fase de execução e a necessidade de ampliar a representatividade racial e de gênero na magistratura.”

Clique aqui para ler o relatório

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Há aniversários institucionais que servem apenas para solenidades. Outros permitem revisitar escolhas estruturantes do Estado. Os 30 anos das agências reguladoras no Brasil pertencem a essa segunda categoria.

Em dezembro de 1996, com a publicação da Lei nº 9.427, que criou a Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), o país não instituía apenas uma nova autarquia para o setor elétrico. Inaugurava, de modo mais claro, uma nova forma de presença estatal em setores econômicos essenciais. O Estado não saía de cena; mudava de posição. Deixava, em muitos casos, de atuar como executor direto ou empresário para assumir o papel de regulador, fiscalizador e garantidor da adequada prestação de serviços públicos e atividades econômicas sensíveis.

Esse movimento não surgiu isolado. A década de 1990 foi marcada por profundas transformações na Administração Pública brasileira, fortemente influenciadas pela New Public Management. Pretendia-se superar o velho paradigma burocrático weberiano, excessivamente centrado na forma, no procedimento e na hierarquia, para adotar uma administração gerencial, voltada à eficiência, ao desempenho e ao controle de resultados.

Não se tratava de negar a importância da legalidade ou dos controles formais. A burocracia teve papel histórico relevante ao profissionalizar a Administração e conter arbitrariedades. O problema é que, muitas vezes, o meio passou a valer mais do que o fim. Cumpria-se o rito, mas não se entregava o resultado. A virada gerencial procurou enfrentar essa distorção, colocando o cidadão — compreendido como destinatário privilegiado da ação estatal — no centro da atividade administrativa.

Foi nesse ambiente que as agências reguladoras encontraram sua razão de ser.

Inspiração estrangeira com desenho nacional

O modelo brasileiro recebeu clara inspiração do Estado Administrativo norte-americano, especialmente das independent regulatory agencies. Mas sua adaptação nacional ocorreu em contexto próprio: privatizações, concessões, desestatizações e reformas setoriais. O país precisava atrair investimento privado para infraestrutura, sem simplesmente abandonar setores essenciais à lógica espontânea do mercado.

Daí a criação de autarquias sob regime especial, dotadas de autonomia decisória, mandato fixo de dirigentes, ausência de subordinação hierárquica ao ministério supervisor e competências normativas, fiscalizatórias e sancionatórias.

É importante distinguir. Nem tudo que se chama “agência” é agência reguladora. Agências executivas têm como traço característico a contratualização da gestão. Serviços sociais autônomos, como Apex-Brasil e ABDI, pertencem a outro universo institucional. O diferencial da agência reguladora está na combinação entre independência e poder regulatório.

Sem independência, a agência vira repartição. Com independência, pode cumprir a função para a qual foi criada.

Autonomia não é privilégio

A autonomia das agências não é privilégio corporativo, tampouco blindagem antirrepublicana. É desenho institucional. Serve para proteger decisões técnicas de alta complexidade contra pressões políticas de curto prazo, ciclos eleitorais e interesses econômicos organizados.

A ausência de subordinação hierárquica e a proteção dos mandatos dos dirigentes são essenciais. A vedação à exoneração ad nutum, consolidada pelo Supremo Tribunal Federal a partir da ADI 1.949/RS, garante que o dirigente regulador não seja afastado apenas por adotar decisão técnica desagradável ao governo da ocasião.

Esse ponto é decisivo em matéria tarifária.

Poucas tentações são tão persistentes quanto o populismo tarifário: segura-se o preço hoje, transfere-se o custo para amanhã e apresenta-se a conta adiada como conquista social. No curto prazo, a medida pode parecer virtuosa. No médio prazo, deteriora ativos, afasta investimentos e compromete a qualidade do serviço.

Tarifa não é apenas preço. É instrumento de sustentabilidade do serviço público.

A agência existe para equilibrar modicidade tarifária, continuidade, qualidade, expansão, inovação e equilíbrio econômico-financeiro. Deve proteger o usuário contra abusos, mas também proteger o serviço contra soluções artificiais que, em nome do alívio imediato, produzem escassez, precarização e aumento de custo no futuro.

Risco regulatório também entra na conta

Em infraestrutura, confiança é parte do investimento. Quem constrói uma linha de transmissão, uma rodovia, uma rede de saneamento ou um terminal portuário assume riscos por décadas. Se o investidor percebe que regras podem mudar sem racionalidade, que contratos serão reinterpretados conforme a conjuntura ou que decisões técnicas poderão ser substituídas por conveniência política, ele precifica esse risco.

E risco precificado significa custo maior.

Custo maior significa tarifa mais elevada, menor competição em leilões, menos projetos viáveis e pior serviço para o cidadão. A insegurança regulatória, portanto, não é uma preocupação abstrata de juristas. Ela aparece na conta paga pela sociedade.

Controlar não é substituir

Nada disso significa defender agências imunes a controle. Seria incompatível com a República. Agências exercem poder público, decidem sobre mercados bilionários e afetam direitos de milhões de usuários. Devem ser transparentes, motivar suas decisões, observar o devido processo, prestar contas e responder por ilegalidades.

O ponto é outro: controlar não é substituir.

No controle judicial, isso exige deferência institucional. A teoria dos conceitos jurídicos indeterminados, inspirada em Otto Bachof, ajuda a compreender o problema. Expressões como modicidade tarifária, equilíbrio econômico-financeiro, qualidade adequada, eficiência setorial e risco aceitável dependem de valorações técnicas e experiência administrativa. Não são cheques em branco, mas também não são fórmulas automáticas que o juiz possa recalcular segundo sua própria percepção.

Há, nesses casos, uma margem de livre apreciação do ente técnico competente. O Judiciário deve intervir diante de ilegalidade manifesta, erro grosseiro, desvio de finalidade, ausência de motivação ou violação procedimental. Mas deve evitar substituir a valoração técnica da agência pela sua própria.

Deferência não é omissão. É maturidade institucional.

TCU e controle de segunda ordem

O mesmo vale para o Tribunal de Contas da União. O TCU tem papel relevante no controle das agências, especialmente em setores que envolvem concessões, tarifas, investimentos, bens públicos e riscos fiscais. Mas sua atuação deve observar a natureza de controle de segunda ordem.

Isso significa avaliar a qualidade do processo decisório: se a agência estudou o problema, considerou alternativas, mediu impactos, motivou sua escolha, observou a participação social e respeitou os limites legais e contratuais. Pode apontar falhas, exigir fundamentação, recomendar aprimoramentos e determinar correções de ilegalidades.

O que não deve fazer é ocupar o lugar da agência para impor, diretamente, determinada solução técnica quando houver espaço legítimo de conformação regulatória. Quando isso ocorre, o controle deixa de controlar e passa a regular. E aí se esvazia justamente a autonomia funcional que justificou a criação das agências.

Celebrar é proteger

Trinta anos depois, as agências reguladoras já não são novidade. São parte essencial da Administração Pública brasileira. Naturalmente, há problemas: vacâncias em diretorias, contingenciamentos, risco de captura, assimetrias informacionais, decisões insuficientemente motivadas e excesso de judicialização.

Celebrar não é idealizar. Mas corrigir defeitos não exige enfraquecer o modelo. O caminho não é transformar agências em departamentos ministeriais, órgãos de controle em reguladores paralelos ou juízes em revisores ordinários de escolhas técnicas complexas. O caminho é fortalecer governança, transparência, análise de impacto regulatório, profissionalização e estabilidade institucional.

O Brasil ainda precisa expandir infraestrutura, universalizar serviços, atrair investimentos e reduzir desigualdades regionais. Nada disso será alcançado apenas com discursos sobre eficiência ou interesse público. Desenvolvimento exige instituições capazes de produzir confiança.

A maturidade regulatória brasileira passa por compreender que autonomia não é concessão graciosa do governante, mas garantia institucional do cidadão. Porque é o cidadão quem paga a conta da tarifa artificial, da insegurança jurídica, do investimento que não veio e do serviço que não melhorou.

Celebrar 30 anos de regulação é celebrar uma conquista ainda em construção. E protegê-la é uma tarefa de Estado.

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