Autor: mkt-aragao

Poucas confusões terminológicas produzem consequências patrimoniais tão severas quanto a que se estabelece na prática contratual entre o fiador e o devedor solidário. Ambas as figuras cumprem, no plano econômico, uma função semelhante, qual seja reforçar a garantia do credor, mas ostentam naturezas jurídicas ontologicamente distintas, com reflexos diretos sobre institutos sensíveis como a impenhorabilidade do bem de família, disciplinada pela Lei nº 8.009/1990.

Fiança: garantia acessória, subsidiária e de interpretação restritiva

Nos termos do artigo 818 do Código Civil, “pelo contrato de fiança, uma pessoa garante satisfazer ao credor uma obrigação assumida pelo devedor, caso este não a cumpra”. Trata-se, portanto, de negócio jurídico acessório — sua existência pressupõe uma obrigação principal à qual adere — e, como regra, subsidiário, na medida em que o fiador só responde depois de exaurido, ou ao menos invocado, o patrimônio do devedor principal.

Essa subsidiariedade materializa-se no chamado benefício de ordem, previsto no artigo 827 do Código Civil: “o fiador demandado tem o direito de exigir, até a contestação da lide, que sejam primeiro executados os bens do devedor”. O próprio Código, no entanto, no artigo 828, elenca hipóteses em que esse benefício não aproveita ao fiador — entre elas, quando este “se obrigou como principal pagador, ou devedor solidário” (inciso II).

É precisamente nesse dispositivo que reside a raiz da confusão terminológica que permeia boa parte dos contratos de locação: o legislador civil admite que o fiador, mediante cláusula expressa, renuncie ao benefício de ordem e se obrigue “como devedor solidário” — mas isso não transmuda a sua fiança em solidariedade passiva autêntica; apenas lhe retira, contratualmente, a prerrogativa de ordem. O fiador que renuncia ao benefício continua sendo fiador; passa a responder, tão somente, em pé de igualdade temporal com o devedor.

Some-se a isso o artigo 819 do Código Civil, segundo o qual “a fiança dar-se-á por escrito, e não admite interpretação extensiva”. A norma consagra, de forma expressa, o princípio da interpretação restritiva dos contratos benéficos e gratuitos — a fiança, enquanto liberalidade do fiador em favor de terceiro, não comporta ampliação de seu alcance além do que estritamente pactuado.

A doutrina reforçara essa diretriz interpretativa também no plano da autonomia da vontade do próprio fiador. O Enunciado nº 364 da IV Jornada de Direito Civil do Conselho da Justiça Federal (CJF), interpretando os artigos 424 e 828 do Código Civil, assentou que “no contrato de fiança é nula a cláusula de renúncia antecipada ao benefício de ordem quando inserida em contrato de adesão”. O enunciado revela a preocupação do sistema em proteger o fiador contra a banalização, por adesão, de uma renúncia que deveria resultar de manifestação de vontade livre e informada — preocupação que, como se verá, dialoga diretamente com a lógica de proteção que também informa a impenhorabilidade do bem de família.

Solidariedade passiva e posição jurídica do devedor solidário

Instituto de natureza diversa é a solidariedade passiva, regida pelos artigos 264 a 285 do Código Civil. Dispõe o artigo 264 que “há solidariedade, quando na mesma obrigação concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um com direito, ou obrigado, à dívida toda”. Diferentemente da fiança, a solidariedade não é acessória: o devedor solidário não garante a dívida de outrem — é, ele próprio, o devedor da integralidade da prestação, desde a origem da relação obrigacional, ao lado dos demais coobrigados.

Consequência imediata dessa posição é a ausência de qualquer benefício de ordem: nos termos do artigo 275 do Código Civil, o credor pode exigir e receber de um só dos devedores solidários, total ou parcialmente, a dívida comum, sem que a este assista a prerrogativa de exigir o chamamento prévio dos demais. O devedor solidário responde, assim, nas mesmas condições e no mesmo momento que o devedor principal — não subsidiariamente, mas em paridade imediata.

Outra nota distintiva, de especial relevância dogmática, está no artigo 265 do Código Civil: “a solidariedade não se presume; resulta da lei ou da vontade das partes”. A norma exige que a solidariedade decorra de manifestação inequívoca — o que, à primeira vista, poderia sugerir proximidade com a forma escrita exigida para a fiança (artigo 819, do CC). A diferença essencial, todavia, não está na forma, mas na substância dos efeitos: a fiança preserva a acessoriedade e admite, em tese, benefícios como a exoneração unilateral do fiador (artigo 835, do CC) e a extinção por diversas causas próprias do instituto fidejussório; o devedor solidário, por sua vez, não dispõe dessas prerrogativas específicas, respondendo com o mesmo grau de exposição patrimonial do devedor principal.

Em síntese, ainda que um contrato rotule certa parte como “devedor solidário”, a qualificação jurídica do vínculo não decorre do nome atribuído, mas da estrutura obrigacional efetivamente pactuada pelas partes. E uma vez que as próprias partes optaram por essa nomenclatura no instrumento contratual, e diante da vedação à interpretação extensiva da fiança (artigo 819, do CC), não é lícito ao intérprete, posteriormente, reconverter o “devedor solidário” em “fiador” apenas para viabilizar a incidência de uma exceção legal conferida apenas a este último.

Impenhorabilidade do bem de família e suas exceções legais

A Lei nº 8.009/1990 instituiu, em seu artigo 1º, a impenhorabilidade do imóvel residencial próprio do casal ou da entidade familiar, tornando-o insuscetível de penhora por dívida civil, comercial, fiscal, previdenciária ou de qualquer outra natureza, contraída por qualquer de seus integrantes. Trata-se de norma de ordem pública, vocacionada à tutela do direito fundamental à moradia (CF, artigo 6º) e à proteção da entidade familiar em sua acepção mais ampla — e não à proteção do devedor contra suas próprias dívidas, como reiteradamente assinalado  pelo STJ.

O artigo 3º da mesma lei, todavia, excepciona esse regime em hipóteses taxativas, entre as quais destaca-se, para os fins deste estudo, o inciso VII: a impenhorabilidade não é oponível quando o processo de execução decorrer de “obrigação decorrente de fiança concedida em contrato de locação”.

A validade dessa exceção, inclusive em locações comerciais, foi objeto de intenso debate jurisprudencial, superado por dois marcos relevantes:

– O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 407.688/SP, declarou a constitucionalidade do artigo 3º, VII, da Lei 8.009/90, afastando alegação de violação ao direito à moradia;

– O Superior Tribunal de Justiça, em sede de recurso repetitivo (Tema 708), consolidou a tese de que “é legítima a penhora de apontado bem de família pertencente a fiador de contrato de locação, ante o que dispõe o artigo 3º, inciso VII, da Lei nº 8.009/1990”, tese que veio a ser cristalizada na Súmula 549 do STJ.

A jurisprudência do STJ é uniforme em conferir a essa exceção interpretação estritamente restritiva – coerente, aliás, com a natureza excepcional de toda norma que mitiga uma garantia fundamental. É dizer: a exceção alcança, exclusivamente, o fiador, sujeito que voluntariamente comprometeu seu patrimônio residencial ao afiançar a locação, e não se estende, por analogia ou interpretação ampliativa, a outras figuras contratuais — ainda que estas guardem semelhança econômica com a fiança.

Entendimento do STJ

O Superior Tribunal de Justiça apreciou interessante caso quando do julgamento do AgInt no AREsp 2.118.730/PR. O litígio teve origem em execução de título extrajudicial promovida por um fundo de investimento imobiliário em face de devedor que figurava no contrato de locação sob a denominação de “devedor solidário”. Ao ver frustrada a penhora do imóvel residencial do executado — reconhecido pelas instâncias ordinárias como bem de família —, o fundo credor sustentou, em recurso especial, que a exceção do artigo 3º, VII, da Lei 8.009/90, aplicável ao fiador, deveria ser estendida ao devedor solidário, “vez que este nada mais é do que o fiador que renunciou ao benefício de ordem”.

O Tribunal de Justiça do Paraná, todavia, já havia afastado essa equiparação, sob o fundamento de que o devedor solidário não se confunde com o fiador, tratando-se de figuras de natureza jurídica distinta, insuscetíveis de interpretação extensiva da exceção prevista no artigo 3º, VII. Irresignado, o fundo interpôs agravo em recurso especial, que teve seguimento negado por decisão monocrática do ministro Marco Buzzi — decisão que veio a ser objeto do agravo interno.

Curiosamente, no agravo interno, o agravante alterou a própria premissa fática de sua tese. Se no recurso especial defendia que a exceção deveria ser estendida ao devedor solidário por equivalência funcional com o fiador, no agravo interno passou a sustentar que o executado era, na realidade, fiador, e que a expressão “devedor solidário” utilizada no contrato serviria apenas para indicar a renúncia ao benefício de ordem, nos moldes do artigo 828, II, do Código Civil.

O relator identificou, com precisão, a mudança de estratégia argumentativa e reputou inadmissível a inovação recursal, invocando o precedente da própria corte no AgRg no AREsp 615.073/SP (rel. min. Luis Felipe Salomão): não é dado à parte agregar, em sede de agravo interno, fundamento não deduzido no recurso especial original, tampouco emendar a petição recursal para reconfigurar a natureza jurídica da relação contratual discutida. O acórdão sublinhou, com acerto, que fiança, renúncia ao benefício de ordem e devedor solidário “não se confundem, bem como possuem regramento e efeitos jurídicos próprios” — frase que sintetiza, em poucas palavras, toda a arquitetura dogmática aqui exposta.

Superadas as questões processuais, o STJ enfrentou o mérito e reafirmou que o escopo da Lei 8.009/90 não é proteger o devedor contra suas próprias dívidas, mas sim a entidade familiar em sua acepção mais ampla, razão pela qual as hipóteses que permitem a penhora do bem de família — por seu caráter excepcional — devem receber interpretação restritiva. A partir dessa premissa, concluiu não haver possibilidade de incidência da exceção à impenhorabilidade de bem de família do fiador ao devedor solidário, aplicando, por consequência, a Súmula 83/STJ, ante a conformidade do acórdão recorrido com a jurisprudência consolidada da corte.

O voto ainda invocou dois precedentes de relevo — o REsp 1.789.505/SP, de relatoria do próprio ministro Marco Buzzi, e o REsp 1.604.422/MG, relatado pelo ministro Paulo de Tarso Sanseverino —, ambos reafirmando que as exceções legais à impenhorabilidade do bem de família não comportam interpretação extensiva, mesmo diante de garantias reais ou pessoais funcionalmente assemelhadas à fiança.

A ementa do julgado sintetiza a ratio decidendi:

“Conforme entendimento desta Corte, o escopo da Lei nº 8.009/90 não é proteger o devedor contra suas dívidas, mas sim a entidade familiar no seu conceito mais amplo, razão pela qual as hipóteses permissivas da penhora do bem de família, em virtude do seu caráter excepcional, devem receber interpretação restritiva, não havendo que se falar em possibilidade de incidência da exceção à impenhorabilidade de bem de família do fiador ao devedor solidário. Súmula 83/STJ.”

O precedente comentado carrega lição de evidente utilidade prática, sobretudo na elaboração e revisão de contratos de locação seja residencial, seja comercial, em que a exigência de garantias robustas é praxe de mercado.

Terminologia não é mero formalismo

Observa-se que terminologia não é mero formalismo: a opção por qualificar o garantidor como “fiador” ou como “devedor solidário” produz efeitos jurídicos substancialmente diversos, entre os quais, e com endosso expresso do STJ, a própria sujeição — ou não — de seu patrimônio residencial à constrição judicial. Locadores que pretendam assegurar a penhorabilidade do bem de família do garantidor devem, portanto, estruturar a garantia como fiança expressa, com renúncia inequívoca ao benefício de ordem (artigo 828, II, do CC), se assim entenderem adequado, sob pena de, como no caso analisado, verem-se impedidos de alcançar o patrimônio do garantidor justamente por havê-lo qualificado, no próprio instrumento, como devedor solidário.

O precedente citado dialoga com a própria racionalidade protetiva que informa o Enunciado 364 da IV Jornada de Direito Civil do CJF: se o sistema jurídico já se mostra cauteloso quanto à validade da renúncia ao benefício de ordem em contratos de adesão, com maior razão deve resistir a tentativas de, por via interpretativa, atribuir a um devedor solidário os efeitos gravosos de uma fiança que ele, tecnicamente, jamais prestou.

O AgInt no AREsp 2.118.730/PR consolida, na jurisprudência da 4ª Turma do STJ, uma diretriz hermenêutica de grande relevância prática: a exceção à impenhorabilidade do bem de família prevista no artigo 3º, VII, da Lei 8.009/90 é aplicável exclusivamente ao fiador — não comportando extensão, por analogia e/ou interpretação ampliativa, ao devedor solidário, ainda que este atue em contexto negocial assemelhado.

O julgado reforça, com base nos artigos 264, 265, 275, 818, 819, 827 e 828 do Código Civil, e em consonância com o espírito protetivo do Enunciado 364 da IV Jornada de Direito Civil do CJF, a autonomia dogmática entre fiança e solidariedade passiva, e reitera a diretriz de interpretação restritiva que rege tanto o instituto fidejussório quanto as hipóteses excepcionais de penhorabilidade do bem de família.

Trata-se, em suma, de precedente que converte precisão terminológica em segurança patrimonial, lembrando ao operador do Direito que, no universo das garantias contratuais, as palavras escolhidas não são acessórias da vontade das partes; são, elas mesmas, a própria substância do vínculo obrigacional.

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A violência urbana é um risco inerente à atividade de transporte público coletivo, sendo configurado como fortuito interno. Mesmo que o ataque ao motorista seja feito por terceiros, a responsabilidade da empresa pelo ataque é objetiva, e cabe a ela indenizar o trabalhador.

Com essa premissa, a 3ª Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região (ES) manteve a condenação de uma empresa de transporte ao pagamento de R$ 30 mil por danos morais a um motorista que sofreu queimaduras durante um ataque criminoso ao ônibus que conduzia. Para o colegiado, o episódio foi um acidente de trabalho e está relacionado aos riscos da atividade de transporte coletivo. Por isso, a empresa deve responder pelos danos, mesmo que o incêndio tenha sido provocado por terceiro.

O trabalhador relatou na inicial que, em junho de 2024, um criminoso ateou fogo no ônibus que conduzia. Ele tentou ajudar os passageiros a sair pelas janelas e, em seguida, retornou ao veículo para conter as chamas com um extintor. Sofreu queimaduras de segundo grau nas pernas, nos glúteos e na mão direita, precisou de atendimento especializado e ficou afastado do trabalho por mais de 30 dias.

Na ação, também sustentou que, embora o incêndio tenha sido provocado por terceiro, a empresa foi negligente ao não adotar medidas para proteger a integridade física do trabalhador, apesar de reconhecer os riscos relacionados aos confrontos naquela região da cidade.

A empresa negou a responsabilidade pelo acidente e afirmou que o incêndio foi provocado por terceiros, sem relação com os riscos da atividade. Sustentou que o motorista agiu com culpa exclusiva ao permanecer no veículo e tentar apagar o fogo com o extintor, mesmo após a orientação para abandoná-lo em caso de incêndio criminoso.

Também afirmou que não orientou nem recomendou qualquer conduta que expusesse o trabalhador a risco. Ressaltou que os demais passageiros saíram ilesos e que o motorista foi advertido pela conduta considerada perigosa. Por isso, pediu a exclusão ou a redução da indenização por danos morais. 

Responsabilidade objetiva 

Na sentença, a juíza Lucy de Fátima Cruz Lago, da 9ª Vara do Trabalho de Vitória, considerou o episódio como um acidente de trabalho por equiparação. A magistrada também reconheceu a responsabilidade objetiva da empresa. Segundo a magistrada, o transporte de passageiros em áreas urbanas sujeitas à violência é uma atividade de risco acentuado. Isso significa que a empresa deve responder pelos danos causados ao trabalhador, independentemente da comprovação de culpa. 

“A conduta do reclamante, que agiu em defesa de si, dos passageiros e, em um segundo momento, do patrimônio, configura um ato de responsabilidade social e laboral exacerbada, que não pode ser facilmente taxado como imprudência apta a caracterizar culpa exclusiva”, concluiu.

Risco da atividade

Ao analisar os recursos, a relatora, desembargadora Daniele Corrêa Santa Catarina, concluiu que o fato de o incêndio ter sido provocado por terceiro não afasta a responsabilidade da empresa. Para a magistrada, “a violência urbana, especialmente o ataque criminoso a ônibus, é risco inerente à atividade de transporte público coletivo. Trata-se de fortuito interno, e não externo, pois decorre de circunstância previsível e ligada ao risco do empreendimento.” 

Com base nesse entendimento, o colegiado reconheceu a responsabilidade objetiva da empresa. A relatora explicou que o transporte de passageiros em áreas metropolitanas, como a Grande Vitória, expõe os trabalhadores a riscos elevados de assaltos, vandalismo e atentados criminosos. Por se tratar de uma atividade de risco acentuado, a empresa deve responder pelos danos, independentemente da comprovação de culpa. 

O colegiado também afastou a alegação de culpa exclusiva do motorista. Para o TRT-17, a tentativa de ajudar os passageiros e conter o incêndio estava relacionada às suas responsabilidades pelo veículo e pelas pessoas transportadas. O laudo pericial também concluiu que o trabalhador não agiu de forma insegura. Além disso, a empresa não comprovou ter oferecido treinamento específico para orientar os empregados sobre como agir em situações de ataques criminosos. 

O colegiado manteve a indenização de R$ 30 mil por danos morais, o reconhecimento da estabilidade provisória e a obrigação de emissão da CAT. Para os desembargadores, a gravidade das queimaduras, o tratamento médico especializado, o período de afastamento e o risco à vida justificam o valor fixado na sentença. “O sofrimento experimentado pelo reclamante é inegável e foi agravado pelo contexto de violência extrema e risco à própria vida”, afirmou a relatora.

A ausência de sequelas funcionais permanentes ou de redução da capacidade para o trabalho não afastou o dano moral. Segundo o colegiado, o acidente provocou dor, tratamento prolongado e sofrimento físico e psicológico para o trabalhador. Com informações da assessoria do TRT-17.

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Processo 0000423-60.2025.5.17.0009

 

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A Emenda Constitucional nº 136/2025 alterou o artigo 76-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e incluiu expressamente as “contribuições” entre as receitas municipais submetidas à Desvinculação de Receitas dos Municípios (DRM), até 31 de dezembro de 2026, o limite é de 50%; entre 2027 e 2032, de 30%.

A questão mais relevante já não parece ser se a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip) está alcançada pelo artigo 76-B da ADCT. O problema constitucional mais difícil é outro: até que ponto se pode desvincular a receita de uma contribuição cuja finalidade é definida diretamente pela Constituição sem esvaziar sua conformação finalística?

A Cosip tem trajetória constitucional peculiar. No RE 573.675/SC, Tema 44 da repercussão geral, julgado em 2009, o STF reconheceu a constitucionalidade da contribuição instituída pelo município de São José/SC e a qualificou como tributo sui generis, distinto do imposto e da taxa. A Corte destacou, entre os elementos dessa diferenciação, que sua receita se destina a finalidade específica, pois o serviço de iluminação pública, por sua natureza geral e indivisível, tampouco pode ser remunerado por taxa, entendimento consolidado na Súmula Vinculante 41.

Em 2020, no RE 666.404/SP, Tema 696, o STF admitiu que os recursos da contribuição fossem empregados também na expansão e no aprimoramento da rede de iluminação pública. A tese fixada foi objetiva: “É constitucional a aplicação dos recursos arrecadados por meio de contribuição para o custeio da iluminação pública na expansão e aprimoramento da rede”.

A evolução constitucional posterior reforçou esse caráter finalístico. Quando o constituinte derivado decidiu ampliar as possibilidades de uso da Cosip, não entregou ao legislador municipal liberdade para escolher qualquer destinação. A EC nº 132/2023 modificou o próprio artigo 149-A da CF para prever custeio, expansão e melhoria do serviço de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos. A destinação, portanto, não é simples opção orçamentária municipal pois integra o desenho constitucional da contribuição.

Limites materiais da desvinculação

O artigo 76-B do ADCT foi introduzido pela EC nº 93/2016 e, em sua redação anterior, mencionava impostos, taxas, multas e outras receitas correntes, sem referência expressa às contribuições. A EC nº 136/2025 mudou esse quadro ao inserir nominalmente as contribuições no dispositivo.

Seria possível sustentar que a disciplina específica da Cosip a afastaria da expressão genérica “contribuições”. A história legislativa da EC nº 136/2025, porém, enfraquece essa leitura. Durante a tramitação da PEC nº 66/2023, o relatório apresentado no Senado registrou que a alteração promovida pela EC nº 132/2023 não havia incorporado as contribuições ao artigo 76-B, deixando de fora “importantes receitas, como é o caso da decorrente da iluminação pública¹, assim, a inclusão posterior da palavra “contribuições”, portanto, não parece acidental.

Isso desloca o debate. Em vez de negar qualquer incidência da DRM sobre a Cosip, é preciso investigar os limites dessa incidência pois a distinção relevante está entre vinculação meramente orçamentária e conformação constitucional finalística. No artigo 149-A, a mesma norma que atribui competência ao município também delimita as finalidades para as quais a contribuição pode ser instituída.

A circunstância de a desvinculação também decorrer de norma constitucional não elimina o problema interpretativo. Batista Júnior e Marinho observam que emendas constitucionais podem produzir tensão com outros comandos da Constituição, exigindo leitura sistemática que preserve sua unidade e coerência ². Não se trata, assim, de estabelecer hierarquia entre o artigo 149-A e o artigo 76-B do ADCT, mas de compatibilizar duas normas de igual estatura constitucional.

A própria EC nº 132/2023 oferece um dado relevante. Se fosse juridicamente indiferente a destinação da arrecadação, não haveria razão para alterar a Constituição com o objetivo de ampliar as finalidades da Cosip. De um lado, o artigo 149-A delimita materialmente a contribuição; de outro, o artigo 76-B autoriza, de forma transitória, a desvinculação de parcela da receita.

A tese aqui defendida é que a incidência da DRM sobre a Cosip encontra respaldo constitucional em abstrato, mas o percentual máximo de 50% não funciona como autorização automática, indiferente à situação financeira e às necessidades do município. O próprio STF, no RE 573.675/SC, afirmou que a Cosip não se confunde com imposto porque sua receita possui finalidade específica. Se a destinação integra a caracterização constitucional da contribuição, a retirada de parcela expressiva de sua arrecadação não pode ser tratada como questão exclusivamente contábil.

A jurisprudência dos Tribunais de Contas oferece parâmetros úteis. Na Consulta nº 1.101.592, o TCE-MG partiu da premissa de que as receitas da Cosip são constitucionalmente vinculadas e afirmou que receita vinculada por norma constitucional somente pode ser desvinculada por norma de igual hierarquia. Por isso, reconheceu a legitimidade da desvinculação então prevista no artigo 76-B, qualificando-a como “constitucional, temporária e parcial” ³.

Mais diretamente, na Consulta nº 1.088.818, o mesmo tribunal admitiu a incidência da DRM sobre a Cosip, mas assentou que “a desvinculação dos recursos oriundos da arrecadação da Cosip não pode comprometer a receita necessária para prestação, com qualidade e eficiência, do serviço de iluminação pública” ⁴. O precedente estabelece distinção importante: admitir a desvinculação não significa reconhecer liberdade absoluta para destinar os recursos.

A discussão ganhou atualidade com a EC nº 136/2025. Em 2026, o TCE-SP orientou os municípios a observar o limite de 50% até 31 de dezembro de 2026 e a redução para 30% entre 2027 e 2032 ⁵. O comunicado não resolve, contudo, quanto da Cosip pode ser efetivamente desvinculado em cada situação concreta.

Documento técnico posterior à emenda reforça essa cautela. A Nota Técnica CTAT nº 02/2026 reconhece expressamente que o artigo 76-B alcança a Cosip e permite sua desvinculação parcial e temporária, mas ressalva que isso não desnatura sua essência de receita vinculada. O texto trata a mudança como “janela de oportunidade, e não como autorização irrestrita à desestruturação das políticas financiadas por receitas vinculadas” e recomenda avaliação prévia dos impactos sobre a continuidade e a qualidade dos serviços de iluminação pública e monitoramento urbano ⁶.

A pergunta prática, então, é inevitável: pode o município desvincular automaticamente 50% sem verificar se os recursos remanescentes são suficientes para as necessidades presentes e planejadas do artigo 149-A? A resposta mais compatível com o conjunto constitucional é negativa, uma vez que excluir integralmente a Cosip da DRM desconsideraria o texto e a história legislativa da EC nº 136/2025; admitir, no extremo oposto, que a palavra “contribuições” autoriza o esvaziamento das finalidades do artigo 149-A da CF também produziria incompatibilidade sistêmica.

O percentual previsto no artigo 76-B deve ser compreendido como teto. A parcela concretamente desvinculada precisa preservar recursos suficientes para o custeio adequado do serviço, as necessidades de expansão e melhoria e os investimentos planejados nas demais finalidades constitucionais. A análise deve considerar, entre outros elementos, o custo efetivo do serviço, passivos de manutenção, investimentos programados, eventual excedente de arrecadação, transparência dos valores desvinculados e suficiência dos recursos remanescentes.

Conclusão

A EC nº 136/2025 permite a incidência da DRM sobre a Cosip, mas não converte o limite de 50% em autorização automática para retirar metade da arrecadação de sua destinação constitucional. A aplicação do artigo 76-B deve ser compatibilizada com o artigo 149-A da CF, preservando capacidade financeira suficiente para as finalidades que justificam a própria contribuição.

O ponto central, portanto, não está em negar validade à DRM, mas em reconhecer limites materiais à sua aplicação concreta. Se a desvinculação comprometer o custeio, a expansão, a melhoria da iluminação pública ou as demais finalidades constitucionalmente previstas, o ato poderá ser submetido ao controle dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário, pois a DRM pode flexibilizar a destinação da Cosip; não pode transformá-la, materialmente, em receita tributária de livre aplicação.

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Notas

1. BRASIL. Senado Federal. Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. Relatório Legislativo à Proposta de Emenda à Constituição nº 66, de 2023. Relator: Senador Carlos Portinho. Brasília, DF: Senado Federal, 2024. Disponível aqui.

2. BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves; MARINHO, Marina Soares. A DRU e a deformação do sistema tributário nacional nestes 30 anos de Constituição. Revista de Informação Legislativa: RIL, Brasília, DF, v. 55, n. 219, p. 27-52, jul./set. 2018.

3. MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta n. 1.101.592. Relator: Conselheiro Gilberto Diniz. Tribunal Pleno, julgado em 9 fev. 2022. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 40, n. 2, p. 136-158, jul./dez. 2022, p. 144. Disponível aqui.

4. MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Consulta nº 1.088.818. Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno, sessão de 9 dez. 2020. Publicação: 7 jan. 2021. Disponível aqui.

5. SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. TCE-SP comunica prazos e providências decorrentes da Emenda Constitucional sobre o regime de precatórios. São Paulo, 28 ago. 2026. Disponível aqui.

6. CONSELHO TÉCNICO DAS ADMINISTRAÇÕES TRIBUTÁRIAS (CTAT). Nota Técnica CTAT nº 02/2026: orientações para implementação municipal da arrecadação da Cosimp pós-Reforma Tributária (Emenda Constitucional 132/2023), com enfoque na operacionalização da cobrança através das distribuidoras de energia elétrica. GT 1 – Tributação Imobiliária. Autores: Cassio José Gomes de Ornelas; Gustavo Vargas Goulart. Maio 2026, p. 14-15.

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Proferida em fevereiro, no âmbito do REsp 2.196.073/SE, a decisão da 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça que legitimou a Fazenda Pública a requerer falências quando a execução fiscal se mostrar ineficaz é avaliada por especialistas como um ponto de virada para a União, mas ainda é vista com cautela por carecer de regulação na maioria dos estados e municípios. 

O cenário no âmbito federal é avaliado como o mais seguro juridicamente, porque em março deste ano a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) publicou a Portaria 903/2026. 

Na prática, o normativo disciplinou a formulação da falência pelo órgão e atualizou o regramento da averbação pré-executória, ato administrativo no qual a Fazenda Pública anota a existência do débito fiscal em órgãos de registro de bens e direitos do devedor, como cartórios e Detrans, antes de ajuizar a execução fiscal.

Caio César Morato, sócio da área tributária do escritório Rayes e Fagundes Advogados, ressalta que o normativo da PGFN cria balizas, condicionando o pedido de falência pelo Fisco à autorização de uma coordenação específica e a valores relevantes da dívida. 

O artigo 49-A, inciso I, da portaria determina que para requerer a falência os créditos devem estar inscritos em dívida ativa da União e do FGTS em situação irregular e em montante igual ou superior a R$ 15 milhões.

Para Morato, o entendimento federal poderá ser adotado pelos estados e municípios, cuja maioria, conforme ressalta, ainda não criou uma norma administrativa para orientar os procuradores a pedirem a falência das empresas devedoras.

A falta de regulação pelas unidades da federação também é objeto de atenção do tributarista Aurélio Guerzoni, sócio do Guerzoni Advogados. “Como parte desses entes não dispõe da mesma estrutura institucional e do grau de regulamentação da PGFN, existe o risco de que o precedente do STJ estimule a utilização do pedido de falência como instrumento substitutivo da cobrança fiscal, inclusive para passivos inferiores a R$ 15 milhões”, afirma.

Ele avalia que o patamar de R$ 15 milhões fixado pela PGFN demonstra alinhamento às diretrizes da Lei Complementar 225/2026 (Código de Defesa do Contribuinte), que estabeleceu a figura do devedor contumaz. 

“Até o momento, a União reconheceu como contumazes apenas 23 empresas. Todas apresentam débitos expressivos e parcela substancial delas possui indícios de inatividade operacional, revelando um universo bastante específico de contribuintes com histórico reiterado de inadimplemento fiscal.”

Guerzoni afirma que uma utilização indiscriminada do instituto destoaria da lógica adotada pela Lei Complementar 225/2026, que, segundo ele, procurou distinguir o inadimplemento tributário ordinário do comportamento substancial, reiterado e injustificado que caracteriza o devedor contumaz. “Além disso, violaria o objetivo da Lei Falimentar de afastar do mercado empresas inviáveis”, acrescenta.

O advogado considera que, em um cenário próximo, alguns devedores, especialmente os contumazes, poderão ser atingidos por pedidos de falência, mas somente depois da utilização dos instrumentos administrativos e judiciais voltados à cobrança, à conformidade e à regularização tributária.

Sócio-fundador da banca Marques de Oliveira Advogados, Edemir Marques de Oliveira entende que o precedente do STJ também poderá ter maior impacto sobre empresas consideradas devedoras contumazes, especialmente quando houver inadimplemento reiterado, passivo tributário elevado, diversas execuções fiscais e ausência persistente de patrimônio útil. 

Esses fatores, segundo o especialista, tendem a reforçar a argumentação da Fazenda, mas não autorizam automaticamente a decretação da falência. “A contumácia é apenas um elemento do contexto e não substitui a prova concreta de que a execução foi frustrada e de que a quebra é adequada ao caso”, ressalva.

Endividamento elevado

Os especialistas avaliam que a decisão do STJ deverá provocar um aumento dos pedidos de falência formulados pelo Fisco. Guerzoni, contudo, pondera que, ao menos no âmbito federal, a tendência não deverá ser de uso indiscriminado do instrumento.

Para ele, o cenário atual de aumento de pedidos de falência está mais relacionado ao atual cenário econômico, marcado por elevado endividamento de empresas e alta taxa de juros (a Selic está em 14% ao ano), do que à mudança de entendimento do STJ propriamente.

Até o momento, a Fazenda Nacional solicitou a falência de quatro grupos empresariais. Três desses pedidos, referentes às empresas Embanor, Tubonal e Victor Hugo, são anteriores à decisão do STJ e à publicação da portaria que disciplina o tema. 

O único pedido de falência posterior à nova jurisprudência envolve o Grupo Dolly, que acumula dívidas de R$ 15,7 bilhões. Nesse caso, o pedido de falência foi feito de forma conjunta pela PGFN e pela Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (PGE-SP). 

Em nota enviada à revista eletrônica Consultor Jurídico, a PGFN afirma que os pedidos de falência se concentram em “pouquíssimos casos”. O órgão também destaca que em nenhum deles ocorreu ainda a decretação da medida.

O entendimento de que o pedido de falência pela PGFN será excepcional também está destacado na Portaria 903/2026.

Em linhas gerais, o texto determina que o pedido dependerá do cumprimento cumulativo de cinco requisitos: existência de créditos inscritos em dívida ativa em situação irregular e em montante igual ou superior a R$ 15 milhões; frustração da execução fiscal; inexistência de garantia da execução ou presença da prática de atos destinados a frustrar a satisfação do crédito executado; inexistência de proposta de negociação individual pendente; e autorização prévia de órgão estratégico da PGFN.

Pedido excepcional

Em nota enviada à ConJur, a PGE-SP informa que pretende utilizar o instituto do pedido de falência de modo excepcional, em casos pontuais e específicos. 

De acordo com a procuradoria, em São Paulo o procedimento interno é regulamentado pela Portaria SubG-CTF 4/2026, publicada em abril deste ano.

“Esse ato normativo prevê autorização do Subprocurador Geral do Estado, dívida ativa inscrita com valor acima de 250.000 UFESPs (R$ 9,6 milhões em 2026), frustração de execução fiscal e ausência de proposta formal de transação no âmbito do Programa Acordo Paulista. Até o momento, a PGE/SP utilizou esse instrumento uma única vez em conjunto com a PGFN”, afirma o órgão.

Veja abaixo a relação mais recente de empresas tidas como devedoras contumazes pela Receita Federal.

	Empresa	Débitos Inscritos (R$)
1	BELLAVANA Indústria, Comércio, Importação, Exportação de Tabacos Ltda.	R$ 3.752.953.994,99
2	CIBAHIA Indústria e Comércio Ltda.	R$ 1.308.311.579,20
3	Eagle Distribuidora de Cigarros Ltda.	R$ 328.911.837,40
4	Mitka Comercial e Exportação Ltda.	R$ 105.195.764,54
5	Q&B Serviços S.A.	R$ 62.554.743,54
6	Discom Distribuidora de Combustíveis e Comércio Ltda.	R$ 1.119.834.331,63
7	Xodó Comercial Ltda.	R$ 111.856.895,12
8	R5 Comércio e Serviços Ltda.	R$ 2.181.265,89
9	Pantera Distribuidora de Combustíveis S/A	Não consta na base Dívida Aberta da PGFN consultada
10	Companhia Usina do Outeiro	R$ 2.927.308.750,51
11	Araguaia Distribuidora de Combustíveis S/A	R$ 354.459.397,67
12	Usina São Paulo Energia e Etanol S.A.	R$ 64.880.122,54
13	Cosme e Lavor Ltda. – Em Recuperação Judicial	R$ 212.038.265,30
14	Posto Líder Ltda.	R$ 569.736.985,32
15	Auto Posto Nagoya Ltda.	R$ 51.156.667,29
16	Minas Petro Comércio de Derivados de Petróleo Ltda.	Não consta na base Dívida Aberta da PGFN
17	Alfredo Fantini Indústria e Comércio Ltda.	R$ 924.383.028,08
18	M-1 Distribuidora de Cigarros Ltda.	R$ 1.789.439.939,61
19	JSBX Distribuidora de Cigarros e Derivados de Tabaco Ltda.	R$ 1.789.451.350,24
20	Cibrasa Indústria e Comércio de Tabacos S.A.	R$ 1.032.674.048,36
21	Distribuidora Gudang Brasil Ltda.	R$ 1.789.439.939,61
22	Mineração Caravaggio Ltda.	R$ 105.556.113,25
23	Porto Seguro Negócios, Empreendimentos e Participações S.A.	R$ 348.262.607,45

Fonte: Receita Federal via Guerzoni Advogados (lista consultada em setembro de 2026)

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